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法学教研部宋志红副教授撰文呼吁提高农村土地制度改革工作透明度


作者:法学部       来源:法学教研部       单位: 发布时间:2015-04-14 08:33:22

2015 年4月8日,法学教研部副教授宋志红在 《中国经济时报》 发表文章——农村土地制度改革须“在阳光下运行”,呼吁提高农村土地制度改革工作透明度,多家报纸和网站转载。以下为全文:

 

农村土地制度改革须“在阳光下运行”

宋志红

 

2015年1月10日,中办、国办联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,从而开启了“征地制度”、“集体经营性建设用地”、“宅基地”这“三块地”的改革序幕。2015年2月27日,十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》,这是农村土地制度改革试点首次采取全国人大常委会授权的形式,为依法推进农村土地制度改革奠定了良好的基础,也标志着农村“三块地”改革试点正式启动实施。

 

要及时依法公开相关信息

 

但与社会各界的高度关注形成鲜明对比的是,官方对整个试点工作的详情和改革推进情况,公开甚少。

首先,包含了试点方案核心内容的重要文件——《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《试点工作的意见》),虽然媒体做了大量报道,但仅限于官方统一发布的部分间接转述内容,文件的全文内容并不公开。

其次,详细的试点方案、实施细则、进展等也未公布。不难发现,近年来土地制度改革的试点包括土地法律、法规的修改过程,经常出现媒体铺天盖地报道,但实质内容神秘化、内部化的情形。究其原因,一则是土地制度改革与每一个公民的利益息息相关,所涉事项敏感重大,容易迅速在社会上引起巨大反响;二则是出于土地制度改革的专业性,有关部门担心公开后引起社会公众的误解,尤其是有些媒体经常做出错误解读误导公众,和房价、小产权房等社会热点问题绑在一起,造成不好影响。故此,有关部门干脆不予公布,以避免不必要的误解和麻烦。这一被有关部门习以为常的惯性做法,实则背离依法行政的要求,既不利于提高改革工作的透明度、促进依法行政,也无法充分发挥广大人民群众参与改革、监督改革进程、为改革建言献策的积极作用。确保农村土地制度改革工作包括试点工作的公开化和透明化,依法、及时公开有关改革信息,是依法行政的基本要求,也是确保农村土地制度改革“农民利益不受损”底线得以贯彻落实的前提保障。

 

必须坚守“农民利益不受损”的底线

 

首先,《试点工作的意见》以及有关试点方案等与改革试点有关的重要信息,均属于《政府信息公开条例》规定的依法应当公开的政府信息的范围。《政府信息公开条例》第二条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”第九条规定:行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。《国务院办公厅政府信息公开指南(试行)》也对自身政府信息公开的范围做出了规定:“国务院办公厅公开政府信息的范围,主要是涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓或参与的事项,以及法律和国务院规定需要公开的其他事项。涉及国家秘密或公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息,不属于公开范围。”上述文件虽然是对试点工作作出部署,但毫无疑问属于“涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓或参与的事项”:第一,土地制度的安排关系到全体公民尤其是广大农民的重大切实利益,改革试点必须坚守“农民利益不受损”的底线,试点方案是否符合农民利益需要农民做出评判,自然不能将农民排斥在知晓和参与之外;第二,当前,试点方案会对试点地区的土地制度安排做出较大调整,直接影响试点地区广大人民群众的利益,他们当然也有知晓和参与的必要。

其次,上述文件以及改革试点的有关信息不属于《政府信息公开条例》规定的不公开的情形。《政府信息公开条例》确立了政府信息“以公开为原则、不公开为例外”的原则,只有国家秘密、商业秘密、个人隐私等少数几种列明的情形可以构成政府信息公开的例外。显然,上述信息不涉及商业秘密和个人隐私,从现有媒体报道的文件主要内容来看,也并不涉及国家秘密。那么,是否属于《国务院办公厅政府信息公开指南(试行)》规定的“公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息”呢?不得不承认,土地制度改革属于社会热点敏感问题,同时又具有相当的专业性,社会大众容易产生误解,甚至媒体报道也经常会误导公众。例如,前些年关于加强土地承包经营权权能以及农村土地流转的改革经常会被媒体与土地私有化联系起来,近年来关于集体经营性建设用地入市的改革又经常会被一些媒体解读为小产权房合法化。这些误解的确不利于营造健康的土地制度改革舆论环境,但并不至于上升到“公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的高度。

再次,提高改革试点工作的透明度,不仅可以赢取社会公众对改革的热情和支持,创造良好的改革环境,而且是促进制度设计更科学、更符合民意,防止改革“走弯路”的最有效的途径。信息公开是公众参与的前提,也是充分发挥媒体和社会监督作用的前提。公开是最好的防腐剂,试点虽然需要封闭运行,但运行过程应当公开透明,接受社会监督。不仅试点方案需要公开,将来各试点的实施情况、效果和群众反响也需要及时发布信息。农村土地制度改革必须确保“农民利益不受损”,但农民是否获益、利益是否受损,必须农民说了算。只有保障整个试点实施过程的公开,才能够保障及时、全面、准确地反映民意,才能够让整个改革过程接受公众监督,对改革过程中出现的各种问题及时评估并修正,以保证整个改革沿着正确的方向推进。如果连改革信息向社会公众公开都做不到,何谈吸纳民智民意与公众参与改革?前些年,一些地方政府违背农民意愿强行推行农民上楼、土地换社保举措,最终不仅引发大量官民矛盾和社会纠纷,而且造成了巨大的社会财富浪费,至今仍留下一些难处理的遗留问题。因此,一开始就将整个改革过程置于阳光之下,接受社会公众质询和监督,看似可能会延缓改革的进程、放慢改革的步伐,实则可以让改革“少走弯路”,使改革方案更科学,减少改革的成本,使广大人民群众真正成为改革的受惠者。

 

(作者单位:国家行政学院法学部)

转自:《中国经济时报》2015年4月8日

 


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