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行政审批制度改革再上新台阶


作者:任进       来源:法学教研部       单位: 发布时间:2014-09-03 16:42:44

破解行政审批制度改革在现实中遇到的问题,挖掘改革潜力,力推改革再上新台阶。

8月19日,李克强总理主持召开国务院常务会议。会议强调,要持续把简政放权、放管结合作为政府自我革命的“先手棋”和宏观调控的“当头炮”,深挖潜力,不断向纵深推进,用硬措施打掉“拦路虎”,让市场主体“舒筋骨”,为创业兴业开路、为企业发展松绑、为扩大就业助力,为经济社会发展增添新动力,以促改革稳增长。

会议决定,在各部门晒出权力清单、开展社会评议的基础上,顺应群众期盼,有针对性地推出行政审批制度改革新措施。一是便利企业投资经营,再取消和下放一批“含金量”高的审批事项,同时尽快彻底废止非行政许可审批。二是降低准入门槛,将营利性医疗机构设置审批、养老机构设立许可等工商登记前置审批事项改为后置审批。三是减轻企业负担,再取消一批评比达标表彰项目,并进一步加大清理力度,建立目录管理制度。四是再取消一批职业资格许可和认定事项。

此前,5月30日国务院常务会议决定,对国务院已出台政策措施落实情况开展全面督查,引入第三方评估和社会评价;6月4日国务院常务会议确定进一步简政放权措施促进创业就业。近期公布的这些新措施,更是旨在破解行政审批制度改革在现实中遇到的问题,挖掘改革潜力,力推改革再上新台阶。

 

以权力“减法”换活力“加法”

简政放权是深化行政体制改革、转变政府职能的关键之举。国务院高度重视政府的“自我革命”,在以往改革基础上继续简政放权,深化行政审批制度改革。截至目前,国务院共公布取消下放行政审批等事项468项;地方政府也加大取消下放行政审批项目的力度。

在项目投资方面,国务院要求除涉及公共安全、国家安全等重大项目外,按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则,最大限度地缩小审批、核准、备案范围,切实落实企业和个人投资自主权;对确需审批、核准、备案的项目,简化程序、限时办结。同时,最大限度地减少对生产经营活动的许可。

改革工商登记制度,将注册资本实缴登记制改为认缴登记制;围绕促进投资创业便利化、优化营商环境,清理和压缩前置审批事项,将其中的大多数改为后置审批,由“先证后照”改为“先照后证”,并实行目录化管理制度。

为让各类人才放手拼搏,市场主体更便利、更快捷地进入市场,减少部分职业资格许可和认定。凡没有法律法规依据和各地区、各部门自行设置的各类职业资格,不再实施许可和认定。

在取消和下放行政审批事项同时,国务院要求严格控制新设行政许可,防止许可事项边减边增、明减暗增,对投资、生产经营活动的核准或审批、资质资格认可以及评比达标表彰评估等,要严格按照法定程序设定,凡违法设定者一律取消。

清理非行政许可审批,将面向相对人的非行政许可审批事项最终取消,或依法调整为行政许可,今后不再保留“非行政许可审批”事项;地方政府也结合本地实际,组织开展清理工作,如天津市在全国率先一次性取消非行政许可审批事项,消除审批管理的“灰色地带”。

为更好发挥地方或基层政府就近管理的优势,按国务院要求,除少数特定情形外,对已列入国家有关规划需要审批的项目,一律由地方政府审批;对国家采用补助、贴息等方式扶持地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目,国务院部门确定投资方向、原则和标准,具体由地方政府安排;依法需要实施的生产经营活动审批,凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的,下放地方政府。据此,国务院已将100多项审批事项下放到省级或省级以下地方政府;各地方政府也下放多项审批事项到基层。

坚持放管结合。各级政府及部门建立健全监督制度,加强和改进审批后续监管;推进行政审批规范化管理,对确需设置的行政审批事项建立清单制度,向社会公开,清单之外的,不再实施审批。今年3月,国务院审改办公开了国务院60个部门的行政审批事项汇总清单;地方政府行政审批清单制度也在加快推进。

取消下放行政审批事项,大大方便了相对人,促进投资创业便利化。工商登记制度改革激发了创业热情。上半年全国新登记注册市场主体593.95万户;注册资本(金)9.3万亿元。新的简政放权措施直指企业投资创业、扩大就业等增强市场活力重要领域,改革“含金量”进一步提高。

  

深化“审改”知易行难

“行百里者半九十”。多次取消、下放行政审批事项后,剩下的都是极难啃的“硬骨头”,继续调整难度更大,需要有序推动、重点突破、迎难而进。

一是,在一些地方和部门,“含金量”高的审批项目减少不多;行政审批过繁、过慢的问题依然存在;对企业设立审批和各种职业资质资格许可、项目投资审批、核准等领域,群众反映的意见还比较集中。有些地方甚至专门做了改革的“典型”、“景点”,给上级汇报“好看”,但百姓真要创业依然困难不少。

二是,2004年行政许可法实施后,根据当时有效管理的需要,国务院当年决定保留部分的非行政许可审批事项,在国务院陆续取消和调整的同时,仍有一些部门通过各种形式又先后设定了一批非行政许可审批事项,这不利于激发市场活力、增强发展动力。

三是,前置审批问题。企业设立工商登记前置审批,如卫生许可证、经营许可证、安全生产许可证等,涉及教育、文化、卫生、旅游等多个行业和领域,有的由法律、行政法规和国务院决定明确为企业设立登记前置事项,有的法律、行政法规和国务院决定未明确审批与登记的前后顺序,但实际工作中实行前置审批。有的企业设立登记前置审批事项较多、门槛较高,拟设立的企业如从事多项经营活动,则办理项目审批麻烦,企业设立困难,开展生产经营活动受到影响。

四是,职业资格许可和认定和评比达标表彰评估问题。一些部门和行业协会自行设置的职业资格许可和认定事项,专业性不强、法律法规依据不足,使个人就业创业和企业创新为繁多的“证书”所累。

五是,一些泛滥的评比表彰不仅干扰了正常工作秩序,加重基层、企业和群众的负担,也影响了评比达标表彰评估工作的公正性和可信度。

六是,事前审批取消后,事中事后监管亟需加强。实际运行中,前置审批与后续监管出现脱节;有的地方市场监管部门存在前后审批、交叉监管、多头执法等问题;政府部门重审批轻监管、以批代管现象依然存在。

七是,信息共享问题。目前,实行并联审批的不同部门之间的数据交换,以及行政审批、市场主体信用、市场监管之间的信息系统和各部门之间信息共享机制还有待健全。一些部门或地方行政审批运行流程还需优化,行政审批事项网上办理占比和审批要件电子化程度还应提高。本文来源:瞭望观察网

八是,中介机构技术评估是行政审批的重要环节,但目前已成为制约项目审批效率的重要因素之一。据统计,广州“万里长征图”揭示企业投资项目全程779天,其中审批占214天,其余560多天是中介机构审查和技术评估时间。少数中介机构存在资质资格、服务规范、服务环节、效率、垄断经营、收费不合理等问题。

本文刊载《瞭望新闻周刊》2014年8月25日第34期。

  

深挖“审改”潜力

从国务院出台的“审改”新措施可以看出,下一步深化行政审批制度改革的方向已经清晰,即立足企业投资经营便利化,继续减少行政审批事项,重点是坚决清理和尽快废止非行政许可审批事项、消除“灰色地带”;降低准入门槛;清理评比达标表彰项目、职业资质、资格许可和认定事项,以及公开透明、严格规范行政审批事项的设定和实施。

其一,政府职能要减得更有效、更坚决,持续提高改革“含金量”。要继续缩减投资项目核准范围,进一步修订《政府核准的投资项目目录》;按照国务院要求,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,能取消的职能就要尽量取消而不下放。简政放权最终目标是要激发市场活力和企业创新动力,下放行政审批事项给省级或省级以下地方,仍是行政体系内部权限的调整,如果地方政府改革不及时跟进,未能把中央下放的权力承接好或放到位、管起来,简政放权的效果就会大打折扣。

其二,对各地各部门现有非行政许可审批事项进行清理,并限期将面向相对人的非行政许可审批事项最终取消,或依法调整为行政许可。严禁以备案、登记、注册、年检、监制、认定、认证、审定、指定、配号、换证等形式或以非行政许可审批名义变相设定行政许可,防止将其违规转入内部审批。同时严禁以加强事中事后监管为名,变相恢复、上收已取消和下放的行政审批项目。

其三,为进一步激发市场主体活力,增强经济发展动力,各地应进一步改革工商登记制度,推进工商注册制度便利化,大力减少前置审批或将前置审批事项改为后置审批,落实“先照后证”;鼓励探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”登记制度;取消一些职业资格许可和认定事项,同时强化事中事后监管,创新监管方式,提升监管能力。

其四,目前中央及地方已采取一系列措施,取消和下放了一些评比达标表彰评估项目。今后,还应进一步加大清理力度,并建立目录管理制度,凡未列入目录的一律不得开展。

其五,各地各部门应对现有行政审批前置环节的技术审查、评估、鉴证、咨询等有偿中介服务事项进行全面清理,能取消的尽快予以取消;确需保留的,要规范时限和收费,并向社会公示;严禁借实施行政审批变相收费或违法设定收费项目;严禁将属于行政审批的事项转为中介服务事项,搞变相审批、有偿服务。

其六,着力推进行政审批规范化。对保留的行政许可事项,简化程序,限时办结,做到公平公正公开。各地应建立健全政务中心和网上办事大厅,集中办理行政审批,实行一个部门一个窗口对外,一级地方政府“一站式”服务。

其七,要在完善行政审批权力清单制度基础上,梳理各级政府及部门的行政职权,科学界定行政审批与其他行政行为以及行政执法、行政管理、指导服务和其他行政职权的范围和分类,规范行政裁量权,公开和优化权力运行流程,推行地方政府及工作部门权力清单制度。

(作者单位:国家行政学院法学部)

 

 

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