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【两会专家谈】张占斌:用改革办法深入推进“三去一降一补”

时间:2017-03-16 12:21 来源:中国经济时报作者:

  “用改革的办法深入推进‘三去一降一补’”成为今年《政府工作报告》中提出的首个工作重点,折射出供给侧结构性改革任务之重。
  主流智库权威解读2017年政府工作报告(3)张占斌

 


  当前,我国经济供求关系中存在着产能过剩、库存过大、杠杆偏高、成本高企、短板约束等重大结构性失衡问题。为了破解这些难题,中央提出了供给侧结构性改革的重大战略性部署。按照去年年底召开的中央经济工作会议精神,“用改革的办法深入推进‘三去一降一补’”成为今年《政府工作报告》中提出的首个工作重点,折射出供给侧结构性改革任务之重。
  一、扎实有效去产能
  《政府工作报告》提出去产能的目标任务是,压减钢铁产能5000万吨左右,退出煤炭产能1.5亿吨以上。同时,要淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上,以防范化解煤电产能过剩风险,提高煤电行业效率,为清洁能源发展腾空间。煤电是今年去产能的新领域,随着经济增速放缓,全国火电设备平均利用小时已严重低于正常水平,中西部还出现大量弃风、弃光、弃水的现象,清洁能源发展空间进一步被挤压。
  总体来看,今年去产能的难度和压力相对去年会加大很多,主要体现在三方面:一是去年涉及去产能的部分钢厂和煤矿已经处于停产、半停产状态,压减的是闲置和不参与市场竞争的产能,完成去产能任务相对容易。但今年去产能面临的是正常生产的钢厂和煤矿,压减的是实实在在参与市场竞争的产能,难度和压力加大。二是钢铁和煤炭价格持续上升,导致部分企业化解过剩产能动力不足,甚至可能会出现违规产能的反弹和“僵尸企业”的复活。三是去年化解过剩产能过程中,分流安置了一大批转岗人员,企业内部消化冗员的空间和社会的吸纳空间进一步缩小,导致今年去产能过程中的分流安置工作压力持续加大。
  因此,必须统一思想,提高认识,扎实推进去产能工作。推动钢铁、煤炭、煤电行业化解过剩落后产能,要严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律、法规和标准,更多运用市场化、法治化手段,推动企业兼并重组、破产清算,完善“僵尸企业”退出机制。去产能必须妥善安置好职工,用好中央财政专项奖补资金,地方政府和企业要落实相关配套资金,确保分流职工就业有出路、生活有保障。在具体推进过程中,可鼓励行业领军企业和优质企业对本行业“僵尸企业”进行兼并重组,达到既盘活有效资产又提高产业集中度的目的。同时,允许和支持银行与企业通过协商,按照市场化方式开展银行债权转股权,在转股资产定价、资金筹集、管理和退出股权等环节切实尊重银行债权人权益和选择权,实现银行和企业双赢。大力拓展产能国际合作新空间,围绕利用好国际国内两个市场、两种资源,抓住“一带一路”沿线国家和非洲、拉美地区等发展中国家大规模开展基础设施建设的历史机遇,积极引导国家产能合作和企业“走出去”战略。
  二、因城施策去库存
  《政府工作报告》指出,目前三四线城市房地产库存仍然较多,要支持居民自住和进城人员购房需求。坚持住房的居住属性,落实地方政府主体责任,加快建立和完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制,以市场为主满足多层次需求,以政府为主提供基本保障。加强房地产市场分类调控,房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地,规范开发、销售、中介等行为。目前城镇还有几千万人居住在条件简陋的棚户区,要持续进行改造。今年再完成棚户区住房改造600万套,继续发展公租房,因地制宜提高货币化安置比例,加强配套设施建设和公共服务,让更多住房困难家庭告别棚户区,让广大人民群众在住有所居中创造新生活。
  从长远看,三四线城市去库存重点应该和推进农村人口城镇化建设有机结合起来,支持中小城市和特色小城镇发展,推动一批具备条件的县和特大镇有序设市,发挥城市群辐射带动作用。一是按照发展城市群的要求,推进三四线城市与特大城市之间基础设施互联互通,提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平,增强其对农业转移人口的吸引力。二是研究出台配套政策,鼓励和支持农民到三四线城市买房。比如,可以设立住宅政策性银行,为农民进城购房提供低息贷款;设立政策性住房担保公司,为农民向银行申请房贷提供担保。另外也要抓紧完善棚改相关顶层设计和配套政策体系,强化政府的住房保障公共服务供给的主体责任,加快住房供给模式创新,不断提高棚改货币化安置力度,保证棚户区住房改造数量和规模,完善以人民为中心的住房保障政策体系。
  三、积极稳妥去杠杆
  当前,我国非金融企业杠杆率较高,这与储蓄率高、以信贷为主的融资结构有关。去年通过推动企业兼并重组,发展直接融资,实施市场化、法治化债转股,工业企业资产负债率有所下降。但是,我国非金融企业的杠杆率依然偏高,尤其在国际经济环境更趋复杂、我国经济下行压力仍然较大的背景下,一些企业经营困难加剧,一定程度上导致债务风险上升,去杠杆压力持续加大。因此,今年要在控制总杠杆率的前提下,把降低企业杠杆率作为重中之重。按照中央已发布《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》的“路线图”,积极推进企业兼并重组,建立和完善现代企业制度。明确企业降杠杆的主体责任,强化自我约束,促进企业盘活存量资产,推进资产证券化。推动企业开展债务清理和债务整合,鼓励企业尝试债务融资工具的创新,持续优化债务结构,支持市场化法治化债转股,加大股权融资力度,提高直接融资比重。强化企业特别是国有企业财务杠杆约束,强化国有企业降杠杆的考核机制,将降杠杆纳入国有资产管理部门对国有企业的业绩考核体系,调动地方政府和国有企业降杠杆的积极性,逐步将企业负债率降到合理水平。
  四、多措并举降成本
  《政府工作报告》提出了为企业降成本的“组合拳”,并提出了“坚守节用裕民的正道”的要求,千方百计使减税降费力度和效应进一步显现。名目繁多的收费使许多企业不堪重负,要大幅降低非税负担。一是全面清理规范政府性基金,取消城市公用事业附加等基金,授权地方政府自主减免部分基金。二是取消或停征中央涉企行政事业性收费35项,收费项目再减少一半以上,保留的项目要尽可能降低收费标准。各地也要削减涉企行政事业性收费。三是减少政府定价的涉企经营性收费,清理取消行政审批中介服务违规收费,推动降低金融、铁路货运等领域涉企经营性收费,加强对市场调节类经营服务性收费的监管。四是继续适当降低“五险一金”有关缴费比例。五是通过深化改革、完善政策,降低企业制度性交易成本,降低用能、物流等成本。各有关部门和单位都要舍小利顾大义,使企业轻装上阵,创造条件形成我国竞争新优势。据此,作为微观经济主体的企业,应该牢牢把握政策“红利”,眼睛向内抓改革提质增效,降低企业内部管理成本,建立健全现代企业制度,不断提升企业创新能力。
  五、精准加力补短板
  《政府工作报告》指出,精准加力补短板,要针对严重制约经济社会发展和民生改善的突出问题,结合实施“十三五”规划确定的重大项目,加大补短板力度,加快提升公共服务、基础设施、创新发展、资源环境等支撑能力,凸显了政府今年补短板的信心和决心。精准加力补短板,是扩大有效供给,保持经济健康发展的重要举措,也是全面建成小康社会、不断满足人民群众日益增长的物质文化和生态环境需求的迫切需要。
  此外,贫困地区和贫困人口是全面建成小康社会最大的短板。当前,扶贫开发已进入攻坚拔寨的冲刺期。《政府工作报告》指出,要深入实施精准扶贫、精准脱贫,今年再减少农村贫困人口1000万以上,完成易地扶贫搬迁340万人。中央财政专项扶贫资金增长30%以上。加强集中连片特困地区、革命老区开发,改善基础设施和公共服务,推动特色产业发展、劳务输出、教育和健康扶贫,实施贫困村整体提升工程,增强贫困地区和贫困群众自我发展能力。推进贫困县涉农资金整合,强化资金和项目监管。创新扶贫协作机制,支持社会力量参与扶贫。切实落实脱贫攻坚责任制,实施最严格的评估考核,严肃查处假脱贫、“被脱贫”、数字脱贫,确保脱贫得到群众认可、经得起历史检验。综上,政府精准扶贫的目标和具体实施方案,力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续,凸显了以“人民为中心”的发展思想。
  

  (作者系国家行政学院经济学部主任)

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