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王春业:论行政公务员全员聘任制改革

时间:2012-07-11 13:44 来源:《行政管理改革》2012年第作者:admin 点击:
  《公务员法》颁布后,公务员内涵与外延都扩大了,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员,而行政公务员是其中的一个组成部分。之所以只研究行政公务员的聘任制,而没有将所有公务员纳入研究范围,原因在于,一方面行政机关与普通百姓关系十分密切,研究其全面实行聘任制改革具有重大的现实意义;另一方面,行政公务员行使的是行政权,与其他公务员所行使的权力,如权力机关的立法权、法院的审判权、检察机关的检察权等具有不同的特点,放在一起研究比较复杂,难以进行制度设计。

  一、从有限的聘任制到全员聘任制的趋势

  (一)我国法律规定的有限聘任制
  尽管《公务员法》中引入了聘任制的用人模式,但从其规定来看,目前所实行聘任制的范围较为狭窄,主要有两类职位:一类是专业性较强的职位,主要集中在金融、财会、法律、信息技术等方面。二是辅助性职位,实践中主要有普通文秘、书记员、文件分发、内勤、数据录入等。
  从我国现行对公务员聘任制的情况来看,其不足存在于:行政公务员聘任制与其他用人形式如考任、选任、委任、调任是并列的,而且在实践中,聘任制只是政府用人制度的一种补充形式,其适用范围非常小。不但没有起到制度创始所设定的良好目标,更可能的是本应该由原来公务员做的事也理所当然的推到聘任制公务员手中了,造成“闲着媳妇请保姆”的尴尬结果。[1]实际上,聘任制应是一种基本模式,不论以何种方式录用的行政公务员,都应当在录用后的管理模式上实行聘任制,真正运用市场机制对公务员人事制度进行改革,真正建立起完善的聘任制管理体系,而不是仅仅作为终身制的补充,或者不过是政府用人的一种临时性的招聘活动,这种二元的双轨制必须并轨,把大多数公务员都纳入聘任制。尤其值得注意的是,不是反其道而行之,若干年后让聘任制“转正”。
  从提高行政效率、节约行政成本、实现行政公务员退出的正常化来看,实行全面聘任制必将成为趋势。为此,2008年人力资源和社会保障部下发的《关于印发〈国家公务员局2008年下半年工作要点〉的通知》中指出:国家公务员局正在加快《公务员法》配套法规政策的制定进程,特别提到要“研究建立公务员交流与正常退出机制”,由此,在公务员队伍中萌动了一种危机感,守着“铁饭碗”、平平稳稳过几十年的生活也必将结束。
  (二)我国部分地区改革试点的示范效应
  1.“铁饭碗”变“瓷饭碗”:深圳市行政公务员聘任制改革试点
  2007年11月,深圳向社会公开招聘包括专业技术与辅助类职位在内的31个职位的41名行政公务员,首批试点吸引了众多的报名者,通过笔试、面试,最终有35人被录用。2010年深圳市继续深化公务员聘任制改革,市政府颁布了《深圳市行政机关行政执法类公务员管理办法(试行)》、《深圳市行政机关专业技术类公务员管理办法(试行)》、《深圳市行政机关聘任制公务员管理办法(试行)》三个相关的配套文件。此次改革,实施职位分类,建立行政执法类和专业技术类职务序列;实施聘任制,把“铁饭碗”变“瓷饭碗”,公务员要更加用心、用力工作,才能保住饭碗。作为改革开放的排头兵,深圳市拉开行政机关公务员聘任制改革的序幕。
深圳的试点改革经验告诉人们,行政公务员的聘任制改革并不限于少数职位,可以在更大范围内展开,彻底打破行政公务员的“铁饭碗”和终身制。
  2.全体下岗重新聘任:山西省太原市公安民警系统聘任制改革试点
  2009年山西省太原市公安局运行机制改革全面启动,几乎颠覆了原有的“铁饭碗”体制。全市8000多名民警全员下岗,实行重新竞聘,公安系统与民警进行双向选择,并实行等级化考核管理,即把所有民警根据其工作业绩与绩效考评结果划分为优等、合格、基本合格与不合格等几个等级,作为聘任的直接参考因素。警官为1年聘任期,在年终考评中合格,则可以续聘,达到优秀的,则可以获得晋升资格,连续两年考评不合格的则将被解雇。而警员则是在年终考评达到优秀,才能获得提升为同级警官的资格,若连续5年考评优秀的,则可直接晋升为上一级警员,若连续8年合格则可直接晋升。太原市公安民警系统实行全员聘任制改革后,机构和人员得到了精简,一线的战斗力进一步增强,同时,抢劫类、抢夺类与盗窃类案件也大幅下降,分别下降了51%、33%和23%,民众安全感有了大幅上升。[2]
  3.打破“终身制”:上海浦东行政公务员聘任制改革试点
  在上海浦东新区,公务员不再是“终身制”职业了。2008年6月份,新区首批聘任制公务员与用人单位正式签约,聘期为1至3年。此次浦东聘任制公务员在体制上实现了两项重大突破,即实行了合同制管理及协议工资制度。聘任的公务员不执行有关公务员职务任免规定,不再有科、处、局等职级。在薪酬待遇方面,也不执行公务员工资、福利、保险等规定,而是由新区政府参照市场同类岗位同类人员的薪酬水平,并兼顾政府机关的实际情况,通过双方协商确定。上海浦东新区的这些新做法,无疑为改革公务员制度,破除公务员“终身制”,打破公务员的“铁饭碗”作出了有益尝试和积极探索。 [3]
  继深圳试点改革之后,2012年,江苏、河南、湖北、成都等多个省市拟试点公务员聘任制。而广东佛山市规定,今后佛山新招录的公务员将采用聘任制,每次聘任期为三至五年,期满后考核不合格的不再续聘,并取消公务员资格。可以说,广泛实行聘任制直至实行全员聘任制改革,成为行政公务员用人制度的一种必然趋势。
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