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祁凡骅:构建胜任能力导向的公务人员考试录用制度

时间:2012-07-11 13:47 来源:《行政管理改革》2012年第作者:admin 点击:
  政府官员的考试录用制度在我国具有悠久的历史,从隋唐时期的科举制度开始,考试录用制度在我国政府部门工作人员的招募中一直扮演着不可或缺的角色。之所以不可或缺,是因为考试录用制度给人提供了一个公平竞争的机会,是实现社会阶层之间流动的有效机制,对社会的稳定和发展都有着不可忽视的积极作用。1993 年10月颁布的《国家公务员暂行条例》对公务员的考试录用制度进行了正式规定。2005年4月通过的《公务员法》对公务员考试录用制度作了进一步的详细规定,同时也标志着公务员考试录用成为了我国科级以下公务员录用的法定路径。公务员的考试录用制度遵循凡进必考原则, 严把公务员队伍的进口关,对公务员队伍素质和能力的提高起了重要作用。但是,在我国公务人员的考试录用实践中,制度设计的初衷并没有完全达到,一些能力突出的人才并没有脱颖而出,考试录用中的不公平不断受到社会的诟病。当前,考试录用制度的改进与完善日益迫切,构建能力导向的公务人员考试录用制度成为摆在干部人事工作者面前的重要课题。

  一、当前公务人员考试录用制度所存在的问题

  1.统一的考试无法满足各专业的个性化需求。公务员的录用考试以中央机关、省为单位统一组织进行。管理统一,考试内容也统一。不管什么领域的公务员职位,都采用公共科目笔试和结构化面试的办法进行招募。笔试都采用同一套题目来进行测评选拔,没有专业和背景的区分。这样做的优势是简单、高效、易于横向比较,但是不同专业领域、不同职位、不同级别对公务人员有不同的胜任能力要求,统一的考试无法满足这种多样化的需求。
  2.过度重视科普知识和反应速度的考试不符合公共部门用人需求。现行公务员考试的内容有两个侧重点,一是偏重科普类知识,试题设计的内容很广泛,从科技知识到哲学理念全都有,甚至会出现关于性生活满意度的雷人考题。另一个是看重反应速度,题量超大,大多数候选人都无法全部完成。这就随之带来了考试录用中的选才效度问题。管理人员最理想的知识结构应该是“T”型结构,即在管理知识基础扎实的前提下有专业知识的深入点。虽然在公务员职位报考时有专业的要求,但是公务员考试是提前筛选,考试成绩不能入围前5-6名——有的单位甚至为前3名,是没有机会参加面试的。更何况科普知识并不完全等于管理基础知识。这样一来专业很优秀的人才反而可能被过分注重科普知识的考试挡在了公共机构的门外。申论的考试同样只注重文章写作水平,而不注重公共管理和政策分析水平。申论考试成了纯粹的写作能力测试。公共管理、公共政策专业毕业的优秀学生常常申论考试得分不高,甚至不达标。其中缘由不是他们水平低,而是公共管理、公共政策的专业水平高了反而不契合申论的作文式评价标准。
  此外,大题量的反应速度测试也会将一部分胜任能力强的人才拒之门外。年龄大小和反应速度成反比,所以,公务员考试的整体规律就是,博士生比不过硕士生,硕士生比不过本科生。所以,公务员考试的效度问题应该引起关注。
  3.招录中对专业范围限制过窄,选人过程中能力导向不突出。公务员招考中基本上都有专业限制,有的仅限一个专业报考。这实际上是工业化社会用人理念的延续,即过度注重专业化水平的高和低。依据现代人力资源管理理念来看,这是不够科学的。正确的做法应当是在相近专业领域中选择胜任能力强的候选人。比如国际四大会计师事务所在人员招聘中对专业的要求很宽泛,他们认为只要有潜力,对会计类专业知识可以很快弥补。所以,重专业知识积累和重基本胜任能力是两种不同的用人理念。国外大学中的专业分科也是高年级才进行的,而我们在高中时期就有了文理的分科。国外许多专业在本科阶段是没有的,如法律、医学、公共管理等,只有研究生阶段才有。研究生招生时,只要是某一大类的都可以报考。所以,考试录用中过窄的专业方向限制是落后的用人理念与思维。
  同样的现象也出现在公务员招录的面试过程之中。由于我们没有以职位分析、工作分析作为人力资源招募的基础,所以对某个岗位需要什么样能力的人也仅仅是大概、模糊的了解。因此结构化面试也很难做到针对胜任能力标准设计相关问题,面试的结果必然是趋同的,胜出的往往是同一类人,即表达能力强、应变能力强的候选人。这种面试选拔方式也是有失偏颇的。
  4.省级以上部门招录中过分重视经验,不符合现代人力资源价值取向。经验并不等于知识,也不等于能力,这是管理上的共识。在多变化环境下,过去积累的经验与未来将要处理的事务相关度越来越低,经验的价值自然日渐式微。“后工业社会”中,创新起着主导作用,而重视经验是创新的最大障碍。我们近两年的干部录用政策中,对经验的重视程度超过了以往任何一个阶段。中央明文规定,中央、省级政府机构不再招收应届毕业生,同时鼓励大学生到农村去做村官。这一政策安排不但与管理理念相悖,并且在实践中还会为公务人员素质的提升带来负面影响。村官、基层工作人员的整体能力素养与高层政府机构的人员存在差距,这是中国的现实。村官这个群体是监督最薄弱的群体。窥斑见豹,河南省2011年专项行动中,共有845名村干部和党员受到党政纪处分,103人被移送司法机关。应届毕业生走向社会后,最先受到什么样的熏陶和影响会在他们一辈子的职业生涯中打下深深的烙印。我们制度性地规定他们不能受到优秀群体的影响,这必将带来我们所不愿看到的结果。
  5.公务员招录中歧视现象存在,非核心因素干扰能力取人。在当前的公务人员招募过程中,歧视现象不仅仅是个别现象。存在明显歧视的方面主要有:①地域歧视,即公务员招募过程中有户籍限制,非本地区户籍的不能够报考。在全球化的今天,这类歧视性规定会让人产生国中之国的感觉。要知道,整个欧盟国家的公务员都可以跨国家报考的;②政治歧视,即对职位的政治身份有明确的限制,这同样是一种不公平的体现;③性别歧视,女性在公务员招募中歧视明显,有的机关竟然公开宣称不招收女生。公共部门应该成为社会公平价值的楷模,而在男女就业平等方面的确做得很不够。这三大歧视现象的存在,说明我国公务人员招募环境的公平度还不高,要想做到以胜任能力取人还有待制度的改进与完善。

二、能力导向公务员考试录用制度的构建思路

  我国现行的考试录用制度与公务人员胜任能力管理的要求尚有一定差距,建立适应公务员胜任能力建设的考录制度需要从以下几个方面努力。
  1.以胜任能力为导向,创新设计考试内容。要认识到仅仅对知识水平的测试同完成未来工作、达成理想绩效所需的胜任能力测试之间是存在不同的,胜任能力的测试更为直接、高效。当然这有赖于我们拥有科学合理的胜任能力框架。《国家公务员通用胜任能力标准框架(试行)》中所规定的九项通用胜任能力价值倾向较强,难以测试。我们应科学构建公务员人胜任能力模型,既体现现代管理理念,又考虑未来公共部门所面临的挑战,还要具有较强的操作性。
  2.围绕胜任能力,持续改进录用面试。首先,面试人员应是人力资源管理方面的专家,精通胜任能力相关知识。美国联邦政府在考录高级公务员的面试前,先组成 3至5人的考官委员会。考官委员会吸收心理学家参加对申请人的职位分析,确定胜任能力标准后再出题进行考核。有时也请私营公司出题,并对考官进行培训。我国公务员考录的面试也应选择责任感强、人力资源管理知识水平高、有一定人事测评或管理经验的人担任评委,评委可以从专家库中临时组成,并加强评委的培训工作。同时对考官坚持实行持证上岗制度,由国家公务员管理局制定相应文件,统一面试考官的任职资格条件,规定面试小组中具备面试资格证的专家的最低比例,促进面试的科学化、规范化。
  其次,面试应当形式多样化、能力导向化。目前公务员面试主要采用结构化面试方式,方法单一。有的单位面试连基本的结构化面试都没有,仅仅是主管领导单独面谈决定。所以,应该将结构化面试、无领导小组讨论、公文筐测验、角色扮演、演讲等方法结合起来,并充分运用现代测评测试系统,采用人才测试软件,充分考查报考者的胜任能力。
  3.减少报考资格限制,做到以能取人。当前公务员招募中,除了《公务员法》所规定的资格条件之外的限制条件大多是不合理的条件。少数地方在公务员招募中只招收干部子女,好比回到了西方的“分肥”时代。所以,主管部门和监督机构应加大监督力度,避免政治、性别、户籍歧视的发生,为公共部门获取优秀人才创造公平的环境。此外,对专业背景的要求也应由专业方向改为专业大类,扩大选材的范围,注重人的胜任能力而不单单是专业技能。
  4.消除经验要求,招募优秀人才充实宏观管理部门。中国是单一的集权体制,许多改革是自上而下推动的,对宏观管理部门人员的胜任能力要求是政府体系中最高的。宏观部门报考中的经验限制,已经使一大批优秀的应届毕业生选择了商业领域,高层宏观管理部门的人才匮乏将在未来几年显现。这种现象,在西方市场主导国家可能未必是坏事,但他们的政府部门也相当忧虑这一现象。在我国,行政主导社会,宏观管理部门人才匮乏的现象可能是谁都不希望看到的。假如对某些岗位来讲,基层经验是必须的,那么,我们可以学习法国政府和德国政府的做法,为新进来的毕业生提供类似于企业的管理培训生计划,以此来积累经验、提升能力。因此,消除经验要求,为迎接毕业生重新敞开宏观管理的大门,应是干部录用制度调整的重要内容。
  总之,公务人员考试录用制度是提升社会公平感的重要制度安排,毫无争议,我们需要坚持下去。但是,考试录用制度也需要不断地调整和创新,围绕能力导向构建新的机制和框架,会为具备胜任能力的优秀人才提供脱颖而出的机会,为政府公共服务能力的提升提供坚实的人力资源保障。
(作者系中国人民大学行政管理学系副教授、副主任)
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