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闫志刚:政府雇员制、公务员聘任制改革:未来路在何方?

时间:2012-07-11 13:50 来源:《行政管理改革》2012年第作者:admin 点击:
  明年就是我国正式建立公务员制度之标志《国家公务员暂行条例》颁布20周年,在这19年间,我国公务员制度不断发展完善,取得了巨大的成绩。未来公务员制度如何顺应时代潮流进一步改革、西方于上世纪末兴起的政府雇员制改革对我们有无借鉴意义,正是本文研究旨趣所在。

  一、概念辨析与中西比较

  政府雇员制的概念是在西方语境下引入中国的,上世纪后期在新公共管理思潮影响下,西方国家纷纷师法企业、效法市场,运用市场化、契约化的管理方式从社会上雇佣政府工作人员,这些被雇佣者被称为政府雇员(Government Employee)。他们既可列入公务员队伍行使一定的行政权力,也可不占用公务员编制只提供一定的服务或智能。2002年6月吉林省面向全国招聘3名政府高级雇员,随后全国多个地方开始跟进,政府雇员制改革开始在国内拉开序幕。从国内实践的特征来看,我们将政府雇员制定义为:政府运用契约方式从社会上招聘工作人员并对之进行管理的一套人力资源管理制度的总和,这些雇员最显著的特征是不占用公务员编制。
  其实,政府雇员在中西方历史上早已有之,中国古代官员雇佣的“白役”、“师爷”、“长随”等都具有政府雇员的特征,他们受雇于官吏并为其服务,但又不位列于官吏,他们的待遇较低并受到政治歧视,通常其家族亦不能为官;查普曼(Chapman)在考察欧洲各国的公务员制度时即已发现(近代欧洲)每个国家都存在着终身任职的全职公务人员和与国家签订合约的雇用人员,而后者与前者的主要区别是后者离开政府以后虽然可以根据其服务年限得到一笔补偿金,却不能得到像终身任职人员一样的退休金。[1]从中可以看出,东西方的政府雇员具有相似的物质待遇和政治待遇,也都占政府工作人员的少数,占多数的政府工作人员依然是终身任职的公务人员,可以说政府雇员制历史上就处于公务员制的补充地位。
  公务员聘任制是指政府直接从社会上聘任公务员并对其进行管理的一套制度总和,它不同于政府雇佣制的地方在于被雇用者位列公务员队伍,成为公职人员的一部分。西方国家上世纪80年代所进行的政府雇员改革的一部分即是公务员聘任制,如美国从社会上直接招聘高级文官的做法。国内公务员制度改革从政府雇员制起步,由于理论界和实务界对政府雇员制的认识不同,各地做法也不尽相同,有的实行的是政府雇员制,有的地方已经突破政府雇员制,而采取了公务员聘任制的做法。中央根据各地实践效果,最终肯定了公务员聘任制的发展方向。2006年通过的《公务员法》第95条规定:“机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”;第96条规定:“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘,也可以从符合条件的人员中直接选聘”; 第99条规定:“机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理”。聘任制公务员虽然也是公务员,但并不完全与其他公务员一样管理,其薪酬保险福利、职务晋升考核等管理既可参照《公务员法》执行,也受《劳动法》调节,国家没有统一的管理办法,主要由各地自行制定施行。

  二、影响因素与发展方向

  公务员制度究竟追求稳定还是追求弹性好?是实行考任制好还是聘任制好?如今广为推行的雇员制、聘任制将如何发展?回答这些问题有必要对影响公务员制度改革发展的因素进行分析。
  (一)经济基础的决定因素。在自然经济占主导地位的农业社会,政府的职能较为简单,没有细致的社会分工,行政权与立法权、司法权尚未分立,行政机关也远没有分化出众多的专业行政机构,官僚阶级作为特殊的利益集团主要任务是维护政治统一。社会阶层间正常的社会流动渠道较少,中国封建社会历史上行政阶级的进入途径经历了察举制、九品中正制、科举制等阶段,发展出了韦伯(Weber)所称“官僚制”的原始形态,科举制也成为了中西方现代公务员制度得以建立的参考模型。在这个被行政生态学家里格斯(Riggs)称为“融合型行政模式”的社会里,行政阶层较为稳定,也较为封闭,大部分是终身任职的官僚阶级,即使有一些雇员,限于人身依附关系,大都是官僚私人雇用一些仆役杂役人员。而在工业经济占主体的工业社会,政府的职能大为增加,社会分工复杂化,工业化社会要求技术理性和工具理性,这种特殊的和独特的理性主义就体现为——在马克斯·韦伯看来——社会关系的非人化,计算技术的精密化,专业知识的社会重要性的增强,技术理性对自然与社会过程控制的蔓延。[2]韦伯所称理想的组织类型——官僚制组织成为各国公务员制度的发展参照坐标,各国先后建立起永业性和稳定性为特征的公务员制度,即常任文官制度。
  在知识经济占主导地位的后现代社会,信息和知识成为关键变量,知识经济和服务经济成为主要的经济部门,社会分工也更趋精细化,社会高度流动性、开放性、快速变迁性使得官僚制组织应对复杂而又多变的社会问题的能力越来越显得力不从心。企业的市场方式所达成的灵活、高效、低成本优势对封闭、僵化、低效、高成本的政府人事制度也造成较大的示范压力,另外,另一个导致政府组织非永久性的因素是劳动市场的根本转变,这种转变的部分原因是由于科技的进步和经济的全球化,使专职和终身雇用逐渐减少,取而代之的是兼职和临时雇用。过去认为工作人员一生只从事一种类型工作的假定已不切实际,很多人现在都期望能够在不同的时间中更换工作,同时在其工作生涯里接受不同雇用类型的培训。[3]这就在客观上形成了建立一种富有效率与弹性,人性化而又低成本的政府人事制度的共识。因而,各国纷纷开始对僵化的永业制公务员制度进行改革,效仿企业运用契约化手段寻求行政人才。
  (二)社会文化的作用。关于社会文化对社会发展重要影响的研究并不少见,如韦伯的研究表明,西方的新教伦理契合了资本主义经济发展所需要的理性、节制、以追求财富为天职的资本主义精神,从而推动了西方资本主义发展。帕特南(Putnam)的研究表明,过去1000年前的南北意大利不同的社会信任文化所形成的公民传统极大地影响了1000年后的制度绩效,这多少有些宿命论的观点,但都论证了社会文化的极大影响力。
  西方近代的自然法和契约论思想为西方的民主、平等、自由传统的塑造奠定了基础,极大地影响了公权力与私权利之间的关系以及政府组织构造和运行方式的选择,国家政府的建立就被认为一种社会契约的缔结与权力之间的委托,因而西方也习惯于通过契约的方式来获得国家需要的工作人员,早在美国文官制度建立之前的70年代,美国国会已经雇用了28000名专业人员。[4]政府在西方被认为是一种“必要的恶”,政府官员在社会中的地位也无法与“官本位”思想浸淫数千年的中国相提并论,与公务员热高烧不止的中国形成鲜明对比的是,在美国,公务员远非最理想的职业,只有约30%的毕业生将公务员当作未来想要从事的职业。中国的身份取向为中国社会烙上了深刻的文化印记,也影响了公务员制度的发展,如处在讲究官场流品而饱受歧视的明清吏胥阶层,无论如何有才有德,也仍走不出胥吏之流,仍还是一胥吏。所以胥吏不再要自爱,不再要向上。[5]建国以后建立的也是一个身份制社会,直到现在我们还在擦拭着它给我们造成的种种消极后果,这个文化现象很可能将我们正在进行的公务员聘任制改革引到不平等的道路之上。
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