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任进:创新政府配置资源方式

时间:2016-10-08 11:00 来源:《瞭望》2016年10月作者: 任进

  市场在资源配置中起决定性作用,而政府作用是引导和规制资源配置,而不是直接配置资源

 

  近期,中央全面深化改革领导小组第二十七次会议,审议通过了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》。会议指出,创新政府配置资源方式,要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,大幅度减少政府对资源的直接配置,更多引入市场机制和市场化手段,提高资源配置效率和效益。
  资源是经济社会发展的基本物质条件,经济活动最根本的问题,就是如何最有效地配置资源。市场经济和价值规律,要求提高资源尤其是稀缺资源的配置效率,以尽可能少的资源投入产出尽可能多的产品、获得尽可能大的效益。
  在资源配置中是市场、还是政府起决定性作用,这是市场与政府关系的核心问题。现代经济活动日趋复杂,规模不断扩大,完全由政府决定资源配置,不仅可能效率不高,而且动用大量行政成本,因此,市场配置资源是最有效率的形式,但市场也不是万能的,还要发挥政府的作用。
  在全面深化改革的施工高峰期,贯彻落实中央提出的创新政府配置资源方式的决策部署,要大幅度减少政府对资源的直接配置,并在政府配置的公共资源和公共服务等领域,加大改革力度,加强法规规章、战略、政策、规划等的制定和实施,更好发挥政府的引导和规制作用。

  大幅度减少政府对资源的直接配置
  改革开放以来,我国进行了多次政府职能转变和机构改革,但从总体上看,政府直接配置资源的范围依旧过大,对微观经济的干预仍然较多,市场功能发挥不够。随着我国经济发展进入新常态,仅仅依靠要素投入和规模扩张难以为继,还应更加注重提高效率和创新驱动,这就需要大幅度减少对资源配置的政府干预,更多引入市场机制和市场化手段,增强发展活力和创新动力,提高资源配置效率和效益。
  按照十八届三中全会决定,政府的职责和作用主要是,保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵;政府的主要职能是宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护。不再使用“经济调节”提法,以免给政府干预资源配置留下较大空间。
  市场在资源配置中的主体地位的确立,要求着力解决市场体系不完善、政府干预过多等问题,积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争,实现效益最大化和效率最优化。
  为此,要进一步厘清市场与政府边界,解决政府越位、缺位、不到位并存等问题,推动“放管服”改革向纵深发展,按照行政许可法确立的“企业自决、市场调节、行业自律和事后监管”“四个优先”的要求,最大限度地减少对项目投资的核准及前置审批、资质资格许可认定等事项,进一步修订《政府核准的投资项目目录》,最大限度地减少对生产经营活动等事项的审批,削减中央指定地方实施的行政审批等事项,深化商事制度改革;建立政府部门权责清单制度,试行并探索建立市场准入负面清单制度,对行政事业性收费、政府定价或指导价经营服务性收费、政府性基金等,实行目录清单管理。

  更好发挥政府配置资源的引导和规制作用
  强调使市场在资源配置中起决定性作用,绝不是否定或弱化政府作用。市场和政府长短互补,优势互见,主要依靠市场机制保持经济生机和效率,也要发挥政府作用以维护经济的良好运行。
  与传统的政府配置资源方式有所不同,政府主要应引导和规制资源配置,而不是直接配置资源。除了必要行政干预外,政府应更多地制定和运用政策、法规规章、制度、战略和规划,特别是通过制定和实施中长期战略、产业规划等,引导资源向某些产业、领域流动。
  政府要创新宏观调控方式,统筹运用财政、货币政策和产业、投资等政策工具,以防止经济周期性波动和区域性、系统性风险,包括在制定政府指导价、政府定价时,综合考虑“商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求,以及社会承受能力”,并在重要商品和服务价格显著上涨或有可能显著上涨或市场价格总水平出现异常状态时,依法采取临时价格干预措施或紧急措施。
  政府的规制作用,主要体现在为市场提供规则、营造良好环境上,如清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,破除部门保护、地区封锁和行业垄断,促进市场公平竞争,建立公平竞争审查制度;大幅放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域市场准入,鼓励民营企业扩大投资、参与国有企业改革,保护各种所有制经济的产权和合法利益;建设现代市场体系,强化市场监管,维护市场正常秩序;加快财税和金融体制改革,促进多层次资本市场健康发展;培育新的发展动能,改造提升传统比较优势。同时,加大政府配置资源领域中国有自然资源、国有资产等公共资源管理体制的改革力度,加强征地、土地使用权出让、产权交易、政府采购、城市房地产等的法规规章、政策的制定和执行。

  健全全民所有自然资源产权和管理体制
  我国全民所有的自然资源,范围十分广泛。宪法规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的国有属性(依法属于集体所有的除外)和国家保障自然资源的合理利用的基本国策。
  落实宪法规定,实现中央提出的健全国家自然资源资产管理和建立统一行使国有自然资源资产所有权人职责的体制的目标,必须建立明晰的产权制度,健全管理体制:对水流、森林、山岭、草原等统一进行确权登记,划清全民所有和集体所有之间以及全民所有、不同层级政府行使所有权的边界,推进确权登记法治化;创新自然资源全民所有权的实现形式,除生态功能重要的外,可推动所有权和使用权相分离,明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责等;按所有者和监管者分开的原则,健全国家自然资源资产管理体制,整合分散的国有自然资源资产所有者职责,组建对各类国有自然资源统一行使所有权的机构;按照不同资源种类和重要程度,研究实行中央和地方政府分级行使全民所有自然资源资产所有权职责的体制:中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂等直接行使所有权。
  全面建立覆盖土地、矿产资源、海域海岛等国有自然资源资产的有偿出让制度,推进资源配置市场化,严禁无偿或低价出让,深化资源型产品价格和税费改革;整合建立统一的自然资源交易平台,提高资源配置的效率和效益;完善国有自然资源制度体系,适时制定房地产税法、资源税法,修订土地管理法、矿产资源法、森林法、草原法等。

  以管资本为主加强国有资产监管
  改革开放以来,我国国有资产管理体制改革稳步推进,但政企不分、政资不分问题和政府越位、缺位、错位现象依然存在,国有经济布局结构有待优化。十八届五中全会强调,以管资本为主加强国有资产监管。
  我国国有资产包括经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产。经营性国有资产,在中央层面,主要体现为由国务院国资委履行出资人职责的中央企业和由财政部按规定管理、持有部分国有股权的金融类中央企业国有资产,也体现在由财政部履行出资人职责或国有资产监管职能的企业以及由中央有关部门直接管理、财政部负责有关国有资本管理事项的企业国有资产中。截至2015年底,全国国有企业资产总额119.2万亿元(其中央企47.6万亿元),银行业金融机构资产总额199.3万亿元。
  国有资产管理方式从原来的“管人、管事、管资产”转变为“以管资本为主”,将意味着,要通过国有资产管理职能转变来实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。
  这就要科学界定国有资产出资人监管职责,进一步理顺政府管理部门、国有资产监管机构和国有企业的关系。政府管理部门依法行使公共管理职能;国有资产监管机构,根据授权代表本级政府依法履行出资人职责,依法行使资产收益、参与重大决策、选择管理者等出资人权利,监督企业国有资产保值增值,依法落实国有资本经营责任和企业法人财产权和经营自主权等,不承担社会公共管理职能;国家出资企业依法接受监管,不得侵害所有者权益。
  实现以管资本为主,必须做到该管的管住管好、决不缺位,不该管的依法放权、决不越位,为此,要将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业;将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利,授权国有资本投资运营公司行使;将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门或单位。
  围绕服务国家战略,落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求,优化国有资本布局结构,健全国有资本合理流动机制,推进国有资本布局战略性调整,引导国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域;建立健全优胜劣汰市场化退出机制,加快淘汰落后产能和化解过剩产能,处置低效无效资产。
  推进经营性国有资产集中统一监管,防止国有资产流失;规范资本运作,提高资本回报,维护资本安全,改进国有资产监管方式,大幅度削减政府通过国有企业行政性配置资源事项。                        
  提高基本公共服务可及性和公平性
  基本公共服务,建立在一定社会共识基础上,由政府主导提供,与经济社会发展水平和阶段相适应,旨在保障全体公民生存和发展基本需求。享有基本公共服务是宪法规定的公民的基本权利,由于外部性、信息不对称、竞争不完全、自然垄断等因素,市场不能有效解决公共产品供给等问题,需要政府加强和优化基本公共服务,加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。
  近年来,各级政府公共服务水平不断提升,但公共产品短缺、公共服务薄弱、结构不尽合理等问题依然突出。因此,政府要增加公共产品和公共服务供给,坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向,提高公共服务共建能力和共享水平。
  行政事业性国有资产,实行“国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用”的管理体制,主要用于政府履行公共管理和公共服务职能。按中央要求,对这类非经营性国有资产,要坚持公平配置原则,引入竞争机制。政府要从公众最关心、最直接、最现实的利益问题入手,增强公共服务的公平性和可及性。当前,要加强义务教育、就业服务、社保、基本医疗和公共卫生、公共文化、环保等基本公共服务,更加关注困难群体,实施脱贫攻坚工程,加快城市棚户区、农村危旧房改造。
  创新公共服务提供方式,能由政府购买服务提供的,政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与,实行PPP等模式;对应由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务,以及不属于政府职责范围的服务项目,政府不得向社会力量购买。

  

   (作者系国家行政学院法学教研部教授)

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