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冯俏彬:中国税负真相与减税降负方略

时间:2016-12-30 09:52 来源:中国经济时报作者: 冯俏彬

  智库观点:中国以规范的税收收入、财政收入计算的宏观税负水平并不高,但以政府收入计算的宏观税负水平偏高;主要是因为政府收入的多元化所致,在税收之外的各类费、基金、社保缴费、住房公积金乃至土地出让金、国有企业收入等占比过大。

 

  美国当选总统特朗普宣称,为了使制造业重回美国,拟将企业所得税率由35%下降到15%,近日我国民营企业家曹德旺关于中美税负比较的说法,进一步加大了各方面对于“中国制造”的焦虑,“减税降负”呼声再起。随着中国经济进入新常态,经济增长速度由高速变为中高速,通过减税激发全社会的创新、创业活力,促进小微企业发展,增加就业,既是社会各方面的共同期待,也是政府2014年以来的基本政策取向之一。但由于种种原因,一方面减税降负还未能达到预期,企业“获得感”不强,另一方面社会上对于我国税收的认识也有一些偏颇和不全面之处。

  还原我国税收负担的真实情况

  我们常常听到一种议论,说我国的税收负担太重。那么,这种说法到底正不正确呢?理论上讲,衡量税收负担的基本指标是“宏观税负”,其计算公式是:当年的税收收入/当年的GDP×100%,基本涵义是在当年全社会新创造的价值中政府以税收方式拿走的份额。假定宏观税负为30%,则表明在当年全社会新创造的价值中,政府以税收的方式拿走了30%。由于政府本身不从事生产活动,因此一般都认为,宏观税负也就是政府加于社会负担的代名词。

  由于税收并不是我国政府的唯一收入来源,因此在我国,宏观税负这个概念在具体的研讨中又分成小、中、大三个口径,其分母分别对应税收收入、财政收入、政府收入。它们之间的关系如下:

  税收收入=当年全部税收

  财政收入=税收收入+非税收入

  政府收入=税收收入+非税收入+政府性基金+社会保障费+国有资本经营收入+土地出让金。

  由于税收收入、财政收入历年均有公开统计数据,因此计算结果争议不大,相互之间差距也不大,多年维持在3—4个百分点,即小口径的宏观税负大约为19%,中口径的宏观税负大约在22%。以2015年为例,小口径宏观税负仅为18.45%左右,中口径的税负为22.51%。仅就这两个数字而言,业内公认,无论是与发达经济体(2013年平均水平为25.9%)相比,还是与发展中经济体的(2013年平均水平为20.4%),都是不高的。

  但是,如果以政府收入计算,情况则马上发生变化。各种测算表明,基本上可在上述数字的基础上至少跃升10个百分点。以2015年为例,作者的测算为36%。如果将这个数字与发达经济体和发展中经济体相比,我国的宏观税负就达到了国际水平(2013年各国平均水平38.4%,发达国家平均水平42.8%,发展中国家平均水平33.4%)。

  因此,就税收负担而言,我国的真实情况是:以规范的税收收入、财政收入计算的宏观税负水平并不高;但以政府收入计算的宏观税负水平偏高。究其原因,主要是因为政府收入的多元化所致,在税收之外的各类费、基金、社保缴费、住房公积金乃至土地出让金、国有企业收入等占比过大。以2015年为例,全部政府收入共计24.48万亿元,其中税收仅为12.49万亿元,占51%;而税外收入却占到49%的比例。

  到底谁在承担税负

  相对于税收负担,更核心、更关键的问题是“到底谁在承担税负”?一个惯常听到和广泛流传的说法是,我国的税收负担主要是由企业承担、“企业税负很重”,特别是近期该说法广为流传。坦率地讲,这一说法似是而非,因为其中涉及到税负转嫁这一复杂的理论问题。

  在我国现行税制结构中,流转税是大头,历年占比均为65%左右。由于流转税附着于商品或劳务的销售过程中征收,因此带来以下两个现象:一是企业是纳税人,承担纳税义务,而且这一纳税义务的产生只与是否发生了商品或服务销售的行为相关,与是否有利润没有关系。因此,从现象上看,我国90%的税收的确是由企业缴纳的,貌似企业承担了90%的税收。二是税负转嫁的可能,即企业将税收加入价格之中,通过向下游销售商品或服务转嫁税收负担,税收理论上对此有一个专门名词叫做“价格楔子”,指的就是这个现象。当然如果从个体企业的角度看,有的企业转得出去,有的企业转不出去,有的多转一些,有的少转一些,但若从整体和终极意义上看,所有流转税都是要进入价格并最终由消费者负担的。换言之,高达65%的流转税虽然是由企业缴纳的,但真正承担的却是消费者。与此同理的还有各类非税、行政事业性收费和政府性基金等。

  根据以上原理,笔者曾做过测算,试图回答“到底谁承担税负?承担了多少?”这一社会各界广泛关心的问题。计算结果表明,在广义宏观税负中,居民与企业承担的比例大约是6∶4,即60%的税收是由消费者承担的,企业承担其余的40%。

  这一计算结果与很多人“企业承担了绝大部分的税负”的直觉相去甚远,一度引起过很多讨论。讨论的结果也很清楚,即这要归咎于我国以流转税为主的税制结构,因为在这一税收制度上,企业虽然不是主要的税收负担者,但却是主要的税收缴纳者,即90%的税收是由企业而不是由消费者缴纳的。由于企业在纳税过程中,需要花费大量的时间精力分析法规条文、与税务部门打交道,在很多情况下还需要在销售款项没有收到的时候垫付税款,甚至在没有利润或利润很少的情况下还是要承担税负,且越小的企业承担的税收负担越重(这是由流转税的性质所决定的)……所有这些,都导致了企业即使将税收转嫁出去,“税痛”感仍然非常强烈,而经济下行、制造业日子难过都进一步放大了这种痛苦。

  综上,在“税负”这一全社会高度关注的问题上,情况是十分清楚的。第一,关键不在以税收收入、财政收入计算的宏观税负,而在以政府收入计算的宏观税负。第二,要害是税制结构,引发强烈“税痛”和不公平感的,是以流转税为主的税制结构,这在经济下行期尤为明显。第三,我国整体税收环境未能在较大程度上实现“税收法定”,税收法律陈旧粗放,有关部门不断打“补丁”,导致具体税收政策变幻无穷,企业对此十分头痛。第四,也是更重要的方面,在于税外各种费、基金、缴费、评估,甚至一些政府工作人员的“吃、拿、卡、要”,是构成企业痛苦的重要根源。

  如何减税降负

  在笔者看来,要回应社会关于减税的关切,一方面要虚心接受社会各界的质疑,避免回应上的简单化和武断,如仅以税收计算的税负水平来回应社会上关于“税负重”的意见,另一方面要准确辨识造成“税不重”而“负担重”的深层次原因在于政府收入秩序比较混乱,进而将目光锁定在深化税制改革,进一步清理、整顿费与基金上面,同时适度降低社保、土地、工资、电价、气价、道路通行费、融资等综合成本,这样才能在当前经济增速下行、政府收入下降、税制改革的背景下找到回应社会关切、为社会减负、释放经济社会活力的可行之路。

  1.加快推进中央与地方财政体制改革,加快推进我国税制转型

  必须看到,近期社会上对于营改增减税效果的质疑,一定程度上是成立的。究其原因,是因为迟迟没有启动中央与地方财政体制改革,导致地方政府在失去营业税这一税种之后预期不明,不得不以各种方式加紧组织财政收入有关。因此,必须尽快启动中央地方财政体制改革,健全地方收入体系,从制度上形成地方政府稳定的收入预期。税制方面,总体而言,要坚持和深化党的十八届三中全会确定的“从以间接税为主向直接税为主”的税制改革方向,将税收的重点由过于集中在创造财富的环节(流转税)转向财富分配、消费和转移等环节(所得税),推动税收“向后走”。

  具体而言,一是在全面营改增之后,要及时将重点转向增值税税率的简并,将增值税的普通税率从17%下调到13%左右,同时扩大可抵扣项,让政策的春风能惠及最多的市场主体。二是要将消费税明确为增值税辅助税种,以此设计和推进相关改革,防止“就消费税论消费税”,一味只增不减或少减多增,加重税负。三是加快房地产税法的出台步伐,全面改革个人所得税。四是根据国际局势变化,适时调整企业所得税税率。与此同时,应当全面落实“税收法定”原则,对现行税收条文进行清理合并,能详则详,能细则细,向全社会传达出清晰的税收信号,营造良好的税收法治环境。

  2.以“正税清费(基金)”的思路对各类收费进行全面清理

  税外各类收费是造成社会税痛的主要根源,也是政府收入秩序失衡的主要原因,应当成为为社会减负的主要着力点。综上而言,现行收费项目可分成以下几大类:一是附着于“税”收取,主要用于公共支出,如教育费附加;二是依附于价格加收,属于价外收费,如各类电价加收;三是因公民使用了某种特定设施、特定服务的定向收费,属于使用者付费;四是基于公共管理性的收费。对此,要以“正税清费”思路进行清理整顿,分类定性,凡是那些事实上已具有税收性质的基金,可通过一定程序归并,纳入税收的整体管理之中;对于价外加收的“费”和具有使用者付费性质的“费”,应归并到价格之中,通过价格来体现,属于一般性收费的,则应经过严格审批程序;对于部门间重复收取、搭车收取的,则应坚决取缔。同时要继续推进行政审批制度改革,消除各类收费滋生的制度性根源。

  综合各方面的情况,当前清理收费的重点可考虑先行集中在行政性收费上。所谓行政性收费,是指行政机关在面向社会提供服务时所收取的费用,如婚姻登记费、户口登记费、企业注册费、房屋登记费、货物检测费等。就项目数量与金额而言,这类费用在整个收费体系中并非主体,但因其既在理论上说不通,现实必要性已经不复存在,反而既扭曲政府形象,又影响经济社会活力,应当在这一轮清理中,列于首当其冲之列。

  3.加大政府性基金的整并力度

  要进一步明确各项政府性基金的征收目的、征收金额、征收时限,建立定期评估与退出机制。一方面,可借鉴上述清理收费项目的思路,对政府性基金项目进行整理,对于确需征收的政府性基金,在设立之初就应当明确征收金额与时限,凡是那些已达到预定征收金额、年限的基金,到期就应当进行停止,确有必要继续征收的,必须重新启动设立程序。对于连续多年结余的基金,应全部重新评估,以切实减轻企业的非税负担。

  在各项政府性基金中,当前企业意见最大之一者,是面向绝大多数企业征收的残疾人就业保障金。这项基金自1992年开始收取,至今已有24年。之所以企业对此意见特别大,一是强令企业雇用残疾人的规定有违市场经济规律。二是收取的刚性强,1998年以来全部由税务部门代为收取。三是收费标准过高,由于计算基数是当年社会平均工资,因此近年来增长很快,以2014年为例,共收取了284.27亿元。四是基金的使用管理不规范。公开资料显示,巨额残保金中仅有较小比例是用于残疾人就业培训和创业支持等,其余的部分多用于养人、养机构,甚至作为基建费用。从理论上讲,与残疾人有关的各类保障是社会福利支出的一部分,应当由公共财政保障,其收入也应来自于一般公共收入。专列名目收取经费的做法,确实陈旧过时,应当及时清理。

  4.渐进式下调社保缴费水平,加快推进社保制度的全面改革

  已有的研究表明,我国综合社保缴费率高达40%。今年以来,在国务院的统一布置下,各地已陆续下调了社保的缴费水平,如养老保险费率已下调到19%—20%,累计减负1000多亿元。但社会对此的获得感并不强,而且进一步调整低费率极大地受制于当前我国碎片化的社保体系下的统筹层级太低和能力不足的问题,唯一的对策是深化社保改革,提高统筹层次。对于各方高度关注的住房公积金,也需要进行深入研究,提出相应的改革对策。

  5.继续降低各类要素成本,包括土地、工资、电价、气价、道路通行费、融资成本等

  所有这些,都构成企业的生产经营成本,也都是企业负担重的源头因素。今年以来,随着供给侧结构性改革的推进,在降成本方面已有一些切实的举措,企业总体对此的评价是正面和积极的。但也要看到,与国际形势的快速变化相比,与当前稳增长的需要相比,与社会各方面的期待相比,企业负担下降的数量与质量都还有一定的差距。从中国经济健康发展的长远计,应当加快改革,切实降低企业负担,为企业生产经营营造良好的制度环境。(作者系国家行政学院经济学教研部教授)

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