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冯俏彬:从2016年财政运行亮点展望积极财政政策

时间:2017-03-20 08:47 来源:中国经济时报作者: 冯俏彬

  2016年,我国的财政收支情况好于预期,为稳定经济增长、深化改革、促进各项事业发展提供了充足的“弹药”;2017年,财政政策的基本取向是继续“积极”,但与以往相比,积极的内涵与方式可能有所不同。

 

  从国际上看,2016年可谓是“黑天鹅事件”纷至沓来的一年,英国脱欧、特朗普当选美国总统、意大利修宪公投失败……整个欧美似乎处于剧变前夜,二战以来形成和保持的国际政治、经济格局正面临着空前巨大的不确定性。从国内形势上看,2016年全国我国实现6.7%的增长,CPI基本平稳,就业稳中有升,PMI、“挖掘机指数”等先行指标向好,经济走势趋稳的特征明显,为低迷的世界经济抹上了一道亮色。本文尝试从财政角度,解析2016年我国经济工作的成绩并展望2017年的经济走势。

  2016年我国财政运行的基本情况

  2016年,我国的财政收支情况好于预期,为稳定经济增长、深化改革、促进各项事业发展提供了充足的“弹药”,有力支持了全年政府工作目标的完成。

  财政收支是观察一国经济健康状况的“窗口”。2016年,我国全国财政运行平稳,一般公共预算收入达到159552亿元,比上年增长4.5%,其中税收收入130354亿元,同比增长4.3%;非税收入29198亿元,同比增长5%。如果按新《预算法》四本预算的口径,还要加上政府性基金收入46619亿元(较上年增长11.9%)、全国国有资本经营预算收入2602亿元(较上年增长2%)、社会保险基金收入5.3万亿元(较上年增长14.7%)。如此,全年取得的政府收入达26万亿元左右,较上年增加8.27%,高于同期6.7%的经济增长速度。

  财政支出方面。1—12月,全国一般公共预算支出187841亿元,比上年增长6.4%。其中中央27404亿元,同比增长7.3%;地方160437亿元,同比增长6.2%。从支出项目上看,一个显著的特色是民生支出增幅较大、科技支出增幅较大。具体如下:科学技术支出6568亿元,增长12%;社会保障和就业支出21548亿元,增长13.3%;医疗卫生与计划生育支出13154亿元,增长10%;城乡社区支出18605亿元,增长17.1%;住房保障支出6682亿元,增长4.3%。另外,社会保险总支出为4.7万亿元,同比增长19.3%。

  总体而言,2016年我国的财政收支情况好于预期,为稳定经济增长、深化改革、促进各项事业发展提供了充足的“弹药”,有力支持了全年政府工作目标的完成。

  2016年我国财政运行的主要亮点

  其亮点表现在:收入增速下降,但总量仍然在增加;税收收入结构有所改善;财政支出结构更加优化;政府债务水平得到进一步控制等。

  收入增速下降,但总量仍然在增加。随着中国经济步入新常态,特别是去年“营改增”的全面实施,2016年我国的税收收入增长速度有所下降,但总量仍然在增加。比较两年的数字可以发现,2016年税收收入达到首次超过13万亿元,较2015年增加了2万亿元左右。对此如何评价,各方意见可能有所不同,但从提供国家发展、改革、稳定的财力保障这一角度而言,财税部门的努力和成绩是有目共睹的。

  税收收入结构有所改善。党的十八届三中全会明确了我国税制改革的方向是以间接为主向以直接为主转化。目前,这一改革还在进行之中。但一个不争的事实是:相较以往,社会各方面对于直接税的接受程度已明显增加。这从2016年的税收运行数据也可见一斑:房地产企业所得税增长了26.8%,个人所得税增长17.1%,财产转让所得税增长30.7%。

  财政支出结构更加优化。财政支出结构是国家职能的具体体现。2016年,一般公共预算支出中的民生支出增幅较大,社保、医疗、城乡社区等增速均为10%以上,远远高于同期其他支出,这表明我国经济发展的过程也是广大人民群众共同分享经济发展成果的过程。另外,2016年科学技术方面的支出达到了6568亿元,同比增长12%,也表明了政府对于科技创新的大力支持,有利于未来中国经济增长。

  政府债务水平得到进一步控制。国内外十分关注中国政府的债务问题。根据财政部发布的数据,截止到2016年第三季度末,中央政府债务余额11.7万亿元,国内债务余额11.59万亿元;国外债务余额0.12万亿元人民币,全部为长期债务,数量与结构都处于健康水平。地方政府债务方面,目前尚无相关统计数据出台,但根据2016年年初全国人大通过的预算方案,2016年我国地方政府债务余额限额控制在17.2万亿元。按照国家统计局的预估,2016年我国GDP总量约为74万亿元,以此计算,2016年我国的债务率水平为40%左右,远低于欧盟60%的警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

  财税改革稳步推进。2016年财税改革的亮点主要集中在税收改革方面。一是各方期待的营改增终于在2016年5月1日以后全面施行,大大优化了我国税制结构。二是资源税改革方案于2016年7月1日以后实行,其中诸多改革要点符合社会各方面的期待与国家经济建设发展的需要,值得点赞。三是全社会十分期待的环保税法已经正式通过,并将于2018年正式实施,这不仅体现了政府致力于保护改善环境生态的决心,也体现了“税收法定”建设方面的重大进步。

  转移支付制度更加健全。2016年,中央对地方转移支付规模达到5.29万亿元,其中一般性转移支付3.2万亿元,专项转移支付2.09万亿元,一般性转移支付占比60.5%,达到相关要求。另外,转移支付的相关制度建设也取得了突出成绩,比如专项转移支付数量已由2013年的220个大幅压减到2016年的94个,压减率达到57%,专项转移支付的申请、分配、信息公开方面也都有不俗的表现,推进了基本公共服务均等化、促进了区域协调发展、保障了各项民生政策的顺利落实。

  PPP入库项目数量、项目落地率大幅增加。据全国PPP综合信息中心的相关数据,截至2016年11月末,全国PPP综合信息平台共入库项目10828个,总投资额达到12.96万亿元。从领域上看,入库项目除了继续分布在传统的基础设施与市政建设领域之外,也正在向医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障等领域延展。值得注意的是,2016年PPP项目的落地率已从2015年的20%左右提高到30%以上,迈上了一个新的台阶。

  2017年我国财政政策与财税改革展望

  2017年积极财政政策主要将体现在“减税降费”、为全社会营造更加良好的经济发展环境上面,操作上,总体上要以“正税清费”思路进行清理整顿。

  中央经济工作会议已经明确,2017年经济工作的主基调是“稳中求进”。综合各方面情况估计,2017年我国的经济增长率应当在6.5%左右,物价指数应当控制在3%左右,城镇新增就业岗位将在1000万以上。为此,宏观经济政策的基本取向已确定为“积极的财政政策+稳健的货币政策”,可据此简要展望一下2017年我国的财政政策与财税改革。

  2017年,财政政策的基本取向是继续“积极”。但与以往相比,积极的内涵与方式可能有所不同。综合各方面的情况,2017年我国财政赤字仍然要保持一定程度的扩张,从现在的情况看,维持去年3%的赤字率水平应当是大概率事件。但与此同时,从控制风险角度计,也需要审慎掌握赤字率的总水平与债务资金的优化使用,不宜将经济增长之“宝”过重地押在借债之上。因此,2017年积极财政政策主要将体现在“减税降费”、为全社会营造更加良好的经济发展环境上面。这方面,现有的社会共识已经形成,国务院的决心也很大。

  操作上,总体上是要以“正税清费”的思路进行清理整顿,分类定性,凡是那些事实上已具有税收性质的基金,可通过一定程序归并,纳入税收的整体管理之中;对于价外加收的“费”和具有使用者付费性质的“费”,应归并到价格之中,通过价格来体现,属于一般性收费的,则应经过严格审批程序;对于部门间重复收取、搭车收取的,则应坚决取缔。同时要继续推进行政审批制度改革,消除各类收费滋生的制度性根源。

  近期操作可抓住以下三个方面率先进行,一是简并增值税率,考虑将增值税的普通税率从17%下调到13%左右,同时扩大可抵扣项,让政策的春风能惠及最多的市场主体。二是全面取消政府部门提供普通公共服务的行政性收费。三是合并、取消一些过时的政府性基金。

  2017年,财税改革的重点是形成事权与支出责任相适应的中央与地方财政体制。中央经济工作会议指出,要健全地方税体系,因此2017年改革的重点之一是要致力于构建出新形势下健全的地方收入体系。

  一是地方收入体系中的重要部分要来自于稳定、制度化的中央给付,即由中央财政根据各地人口数量、辖区面积等一系列因素计算的、可由地方自主支配使用的一般转移支付。

  二是地方税建设必须切实提上议事日程。理论研究表明,房地产税、资源税、环境税、消费税都具有全部或部分的地方税特征,2017年应当加快相关改革。中央经济工作会议指出,“房子是用来住的、不是用来炒的”,因此尽快出台房地产税势在必行。可考虑采用先出台房地产税法,在需要加大调控的城市率先开征,其他城市再陆续跟上的渐进方式,逐渐导入房地产税,慢慢将其培育为地方税的主力税种。新一轮的消费税改革在即,考虑到随着我国消费导向型经济的呼之欲出以及地方政府职能转型的需要,消费税可纳入中央和地方共享税的范畴。资源税和环境税方面,有关方面都已明确了其地方税的性质,这都是健全地方收入体系方面迈出的重要步子。

  三是健全的地方收入体系还需要少量的费和基金从旁辅助,这需要结合减税降费的相关工作进行。

  四是债务资金、PPP要成为地方建设资金的主要来源。由于我国仍然处于城镇化的中期,不少地方政府仍然担负着城镇化建设的重任,必须为其开辟制度化的制度来源渠道。

  2017年国际局势风云变幻,整个世界政治、经济格局都面临较大的不确定性。中国作为世界第二大经济体,将以自己的良好表现向世界提供稳定性和确定性,为构建人类命运共同体做出自己的贡献。

  (作者系国家行政学院经济学教研部教授)

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