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任进:新时代呼唤加强宪法实施和宪法发展

时间:2017-12-25 17:04 来源:理论视野作者: 任进

【提    要】我国法治建设迈出重大步伐,但全面依法治国任务依然繁重。在社会主要矛盾转化后,人民在民主、法治、公平、正义等方面的要求将日益增长;走中国特色社会主义法治道路,要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系。深化依法治国实践,要加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作;要树立宪法法律至上等法治理念;要以十九大报告的精神为指导,适时修改宪法。
 

【关键词】宪法实施    宪法监督    宪法发展

【中图分类号】D92     【文献标识码】A     【文章编号】1008-1747(2017)12-0045-03


 

      一、加强宪法实施和监督几大看点值得关注

      十九大报告对新时代中国特色社会主义法治建设的理论创新、实践要求和战略部署,多方面涉及宪法相关内容,有几大看点值得关注。

      一是作出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的论断。指出人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这为完善宪法制度、加强宪法实施,满足人民的获得感、幸福感和安全感,指明了方向。

      二是提出在全面建成小康社会的基础上,到2035年基本实现社会主义现代化,人民平等参与、平等发展权利得到充分保障,法治国家、法治政府、法治社会基本建成,各方面制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化基本实现。因此,要更好地发挥宪法对完善各方面制度、实现国家治理体系和治理能力现代化的重大作用。

      三是提出全面依法治国的工作布局和重点任务,要求坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,坚持依法治国和以德治国相结合、依法治国和依规治党有机统一,并要求维护宪法权威、科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等,这明确了未来依宪治国、依法治国的重点任务。

      四是提出深化依法治国实践的新要求,如加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威;以良法促进发展、保障善治。

      五是提出加大全民普法力度,建设社会主义法治文化,树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。

      六是提出设立中央全面推进依法治国领导小组,作为中共中央高层次的议事协调和决策机构,在更大范围和更高层次上加强对全面依法治国的统一领导,这有利于为全面依法治国和宪法实施提供组织保证,推动社会主义法治国家的如期建成。

      按照党的十九大报告提出的要求,在加强宪法实施和监督方面还有繁重的任务需要完成。

      全面依法治国,必须推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。全国人大及其常委会要深入推进民主立法,拓展人民有序参与立法途径,恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护;深入推进科学立法,要从实际出发,适应经济社会发展和全面深化改革的要求,科学合理规定公民、法人和其他组织权利与义务、国家机关权力与责任;深入推进依法立法,依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。

      各级政府作为国家权力机关的执行机关和国家行政机关,负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责。各级政府要坚持依宪施政,依法行政、简政放权,把政府工作全面纳入法治轨道;要规范政府行为,切实做到严格规范公正文明执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序。

      加强宪法实施,全国人大及其常委会和有国家立法权的机关要担负起宪法实施职责,通过完备的法律推动宪法实施,保证宪法确立的制度和原则得到落实;国务院要制定和修改与法律相配套的行政法规,保证宪法和法律得到有效实施;有立法权的地方人大及其常委会要制定和修改与法律相配套的地方性法规,保证宪法和法律在本行政区域内得到有效实施。

      司法人员要树立依宪司法的意识,提高司法机关贯彻实施宪法的水平。依宪司法既不是要用宪法取代依法司法,也不是将司法狭隘地理解成合宪性审查,而是要在宪法的统领下充分发挥相关法律的作用,用宪法指导对相关法律的理解和贯彻实施,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

      加强宪法监督,要求把所有规范性文件,特别是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章纳入备案审查范围。

      要依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,包括全国人大常委会批准的违背宪法的自治条例和单行条例,同宪法和法律相抵触的行政法规,同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规,省级人大常委会批准的违背宪法的自治条例和单行条例等。

      要禁止地方制发带有立法性质的文件,防止地方超越法定权限制定规范性文件,限制公民、组织的合法权利或增加公民、组织的义务,防止下位法违反上位法规定的情况的发生。   

      要加强备案审查制度和能力建设,抓紧研究修改相关法律法规和工作程序,进一步完善备案审查制度和工作机制,并纠正违宪违法行为。
 

      二、以十九大精神为指导发展宪法

      为加强宪法实施和监督,必须发展宪法。1982年我国宪法公布施行以来,在宪法指导下,我国改革开放和现代化建设取得了举世瞩目的成就。为了更好地适应改革开放和现代化建设的需要,1988年七届全国人大一次会议、1993年八届全国人大一次会议、1999年九届全国人大二次会议和2004年十届全国人大二次会议,先后对宪法的个别条款和部分内容作了必要的修正。

      在英美宪法学上,通过正式的修改或非正式过程对宪法的变更,称为“宪法变革”(constitutional changes),包括宪法修改、宪法解释和宪法惯例,而我国称为“宪法发展”,主要是指宪法修改和宪法解释。

      为了维护宪法的权威和尊严,需要保持宪法的稳定性,这是维护宪法权威、保障宪法实施和国家稳定的重要保证。但是,保持宪法稳定,并不意味着宪法一成不变,宪法稳定只能是一种相对的稳定、动态的稳定。

      宪法在本质上是社会现实的客观反映,社会现实的发展是宪法发展的最基本、最主要的原因。在我国,宪法不仅是党的主张、人民意志和国家的核心价值观的体现,更是社会发展要求的客观反映。换言之,无论是党的主张还是宪法,都要反映社会现实的发展需要。随着“五位一体”总体布局统筹推进和“四个全面”战略布局协调推进,特别是党的十九大召开、新时代中国特色社会主义思想的确立和到本世纪中叶把我国建设成为富强民主文明和谐美丽社会主义现代化强国的目标的确定,按照依宪治国和“实现立法和改革决策相衔接、做到任何重大改革都于法有据”的原则,为更好发挥宪法的重大作用,有必要按照十八届四中全会《决定》中关于“党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改”的要求,由中共中央适时正式就关于修改宪法部分内容向全国人大常委会提出建议,经全国人大常委会讨论后,依照法定程序提出宪法修正案议案,提请十三届全国人大审议。

      宪法中可考虑修改的部分内容,主要是以下条款。

      1. 国家监察体制改革的目标,是扩大监察范围,设立集中统一、权威高效的监察委员会,形成党统一领导下的国家反腐败机构和实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。但国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革和国家制度顶层设计,将行政监察、腐败预防、查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能整合成相对独立的监察权,涉及国家权力重新配置,这就不仅仅是行政法、诉讼法问题而主要是宪法问题了。在全国各地推开试点基础上,应尽早修改宪法,确认监察权的宪法地位,对宪法第3条关于人大制度、第89条关于国务院“领导和管理监察工作”和第107条关于县级以上地方各级人民政府“管理本行政区域内的监察工作”的条款进行修改,并在第三章“国家机构”单设“监察委员会”一节,明确中央和地方各级监察委员会反腐败工作机构和国家监察专职机关的性质和宪法地位、由本级人大产生、组成以及相应职权、其与同级人大及其常委会等的关系以及各级监察委员会之间的关系,规定国家监察委员会有权制定监察法规,并修改宪法相关条款,为制定监察法提供宪法依据。 

      2. 现行宪法确立了马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想作为指导思想。党的十八大把科学发展观列入党的指导思想。党的十九大把习近平新时代中国特色社会主义思想列入党的指导思想。因此,有必要将科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法序言,实现宪法指导思想和国家指导思想的又一次与时俱进。

      3. 关于国家发展目标。十九大重申统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,确定把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标。因此,可考虑将宪法序言中的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”,修改为“统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设总体布局,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化国家”。

      4. 十九大报告提出:“深化农村土地制度改革,完善承包地‘三权’分置制度”。因此,可修改宪法相关内容,明确在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权“三权分置”、经营权流转的格局,以巩固和完善农村基本经营制度。

      5. 宪法第9条“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有”的列举规定不够全面,还有其他自然资源没有列举。如海域,是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土,而现行宪法列举的“水流”,一般是指作为内水的江河的统称,没有将海域的其他部分包括其中;又如海岛,是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域,包括有居民海岛和无居民海岛,也没有体现在宪法规定中。为了依法维护南海、钓鱼岛等海岛和附近海域的国家主权和领土完整,应在宪法第9条中,增加规定“海域、海岛”等内容。

      6. 国家公职人员特别是政务官在任职时向宪法宣誓,是世界上多数国家宪法采取的一种制度。为了加强宪法实施、提升国家公职人员宪法观念,在已经全国人大常委会作出实行宪法宣誓制度决定后,可将“国家实行宪法宣誓制度”写入宪法。

      7. 世界上有不少国家确立宪法日或建立宪法节,我国全国人大常委会也已作出设立宪法日的决定。为了增强全社会的宪法意识,弘扬宪法精神,可将“国家将每年12月4日定为宪法日”写入宪法。

      8. 关于公民基本权利条款。《民法总则》已经确立了“生命权”的概念。为落实“国家尊重和保障人权”的宪法原则,可在宪法中增加规定“国家保障公民的生命权”。同时规定“未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪”,“任何人在被拘留或逮捕后,享有尽早接受司法机关公正审判的权利”。

      9. 十九大报告提出加强宪法监督,推进合宪性审查工作,为此,要把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,但这项工作涉及面广、难度大。1993年修宪时,针对在宪法第70条中增加规定全国人大设立宪法监督委员会的建议,中共中央指出:“根据宪法第七十条的规定,全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会,宪法可以不再作规定。”所以,可考虑在宪法第七十条“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会”的“民族委员会”前,增加列举规定宪法监督委员会。

      10. 2015年修改《立法法》,设区的市的人大及其常委会获得了地方性法规制定权。建议在《宪法》第100条的“省、直辖市”后,增加规定“设区的市”。


 

      (作者为国家行政学院法学部教授)

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