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远程工作:解决现代城市发展难题的一个有效选择

时间:2015-05-02 14:33 作者: 决策咨询部

 

随着经济社会不断发展,世界各主要城市不约而同碰到人口膨胀、交通拥堵、环境污染等问题。这些问题已成为制约现代城市发展的通病,在我国的一些城市也相继出现,雾霾成为全国性难题,“堵城”遍布大江南北,在公共交通上“挤相片”成为大城市一景。发达国家城市管理者想了很多办法予以应对,其中推行远程工作是信息化时代里城市管理方式的一项创举,对于解决上述问题作用明显,也为我国城市管理提供了可供借鉴的思路。
一、   国外远程工作的实践案例
目前,发达国家采取远程工作方式十分常见。2002年《欧洲远程工作框架协议》签署,尽管作为自治性协议对各国没有约束力,但欧洲远程工作仍不断发展。到2011年,欧洲采用远程办公的从业人员有1400万人,在一些北欧国家,远程办公人员占就业人口的比例高达30%,这些人员主要集中在软件、金融、保险、电子商务等领域。日本也积极在企业中推行远程工作,据日本总务省的调查,2011年末有9.6%的企业引入远程办公制度。美国以立法的形式允许并要求符合条件的联邦雇员开展远程工作。截止到2012年,美国联邦200多万雇员中符合远程工作的雇员约占一半,事实上采取远程工作方式的雇员人数已超过30万人,远程工作的部门有88个。本文以美国为例,对其远程工作的有关情况做简要分析。
从美国开展远程工作的实际效果看,与传统工作方式相比,远程工作具有提高雇员工作效率、保护环境、节约能源等优点,能够产生良好的经济、社会和生态效益。具体来说:第一,有利于节能环保。美国华盛顿地区的联邦雇员多住在郊区,人们上下班以开私家车为主,在几个主要路段,交通堵塞和尾气排放十分严重。推行远程工作后,有效减少了路面行车,在减少汽油消耗和温室气体排放方面效果明显。美国政府曾对933位远程工作的雇员进行了跟踪研究,2012年一年,共节约汽油消耗39万升,人均节约418升;节省油费27万美元,人均节省约290美元;减少通勤里程380余万公里;降低温室气体排放二氧化碳当量578吨。第二,有利于提高工作效率,节约成本。远程工作的直接好处,在于使日常工作和任务进度避免受到不可抗外因,如地震、暴雪等恶劣天气的影响。由于节约了大量通勤时间,雇员有更多时间和精力投入工作。研究表明,雇员每天通勤时间在2-3个小时,在家上班的雇员效率要高出在单位上班的15%,且其工作与生活更加平衡,对工作的满意度明显较高。对单位来说,具有一定的经济效益,推行远程工作后,可以多人共享办公场所,不必为每个雇员提供固定办公场所,大幅减少办公经费。第三,有利于积聚人力资源。美国联邦雇员的工资由国会批准,其工资标准远低于企业,从收入角度很难吸引优秀人才加入政府部门。实行远程工作,在一定程度上增加了政府部门工作的吸引力,自由工作时间成为吸引优秀人才的重要砝码。同时,有利于增加残障人士在政府部门工作的机会。一些残障人士出行极为不便,影响其正常生活和工作,通过远程工作方式在家上班,这些残障人士可以优先获得在政府部门工作的机会。
远程工作在美国联邦一些部门中得以顺利施行,有以下几个原因:一是通过立法保障实施。美国国会2000年颁布公共法案106-346,第359节规定,每个部门应让合格的雇员在不降低工作质量的条件下尽可能远程工作。为此,雇员管理办公室从2001年开始向国会汇报有关进展情况。2004年颁布公共法案108-199,该法案B篇第622节和第627节进一步明确规定哪些部门要增加远程工作雇员的数量。对远程工作单独立法,2010年颁布远程工作加强法案,这是联邦雇员远程工作的一个里程碑。该法案明确规定所有联邦政府机构在远程工作中的作用、责任和预期目标,雇员参与条件,以及项目实施要求等内容,并对特殊职能部门如雇员管理办公室、通用服务管理局、管理和预算办公室、国土安全部等做出专门规定。二是坚持授权与自愿相结合原则。远程工作不是雇员的应有权力,雇员能否远程工作,完全由上级部门决定;同时是否远程工作,也必须尊重雇员个人意愿,上级部门不得强迫雇员远程工作或以此为借口解雇雇员。三是以结果为导向进行工作考核。雇员远程工作有明确的任务目标和时限要求,在规定的时间内保质保量完成工作,不强制要求必须在单位实现,如果不能高效完成任务,影响部门正常运转,将取消远程工作并追究相关人责任。远程工作的每一个雇员,都必须首先成功完成交互式培训,并与上司签订书面的远程工作协议。此外,远程工作内容的保密要求没那么高,也是必要条件。
二、   我国大城市推行远程工作的必要性及实施路径
美国在联邦雇员中推行远程工作,客观上使华盛顿的城市发展有了更好的环境和平台。这表明远程工作对于城市管理和发展,具有很强的现实意义。根据六普数据显示,我国100万人口以上城市有142座,500万人口以上特大城市16座,其中人口超过1000万的有6座。随着我国城镇化的深入发展,在未来几十年,还有越来越多的人涌入城市,城市规模还将继续增大。与此伴生的是,城市交通问题将会进一步恶化,节能减排的压力将会进一步加大。为有效缓解这些“城市病”的负面影响,宜适时推广远程工作方式。
实际上,远程工作在我国并不是一个新生事物。早在本世纪初期,国内已有大量相关研究和实践探索。远程工作大体可以分为两类:一类是固定工作时间远程工作,根据工作性质,事先批准每周固定哪几天可以远程工作,不得随意自行变动;另一类是间断性远程工作,又称为未固定时间远程工作或特殊远程工作,受一些临时性事件的影响(包括疾病等个人事务、恶劣天气等不可抗力、重大活动等政府管制),根据工作需要由上级部门决定进行远程工作。在我国一些高校、科研机构中,教师、研究人员的工作方式,每周固定1-2天在单位坐班,其余时间根据工作需要自行安排,事实上就是一种远程工作方式。在一些软件开发、网络服务公司中,远程工作也是常见的形式。在我国大城市推行远程工作方式条件基本具备。我国大城市里汇集了大量政府机关、事业单位、国有企业等单位,也是各类总部经济的集中地。这两类单位是能够推行远程工作的。一是这些单位属于典型自上而下的组织管理体制,执行力较强;二是很多业务适合远程办公。比如政府机关起草文件文稿、科研单位开展项目研究、企业进行咨询、金融服务等业务,是否在办公室工作已不成问题;三是大城市有相对完备的网络技术支持,各单位已具有较好的信息化基础,办公自动化系统、虚拟专用网络技术(VPN)等都比较成熟。现在,我国全面建成小康社会进入决定性阶段,改革进入攻坚期和深水区。在国内大城市中推行远程工作方式正当其时,大有裨益。
一方面,可以获得较好的经济社会生态效益,有效缓解交通拥堵,减少空气污染。治堵治污都是系统性工程,应多条腿走路。刚结束的APEC会议期间,APEC蓝、顺畅道路的实现就是城市综合治理的成功范例。以北京市为例,目前采取的尾号限行措施,经实践证明是有效的,市民的接受度也很高,但2013年机动车保有量已达530多万辆,且持续增加压力很大,申请机动车摇号的人数超过220万。随着机动车保有量的持续增加,尾号限行措施的边际效益递减,迫切要求采取更多有效措施予以配套。为此,我们建议在现有政策基础上,大力推行远程工作方式。北京市发展水平在很多方面已经接近发达国家水平。按美欧国家一般水平进行假定,北京市有30%的就业人口满足远程工作要求,其中五分之一的人事实采取远程工作方式。经测算人口数据来自2013年北京市统计年鉴、北京市2010年人口普查资料;交通数据来自2013年北京市交通发展年度报告;排放数据来自环保部;汽油价格数据来自国家发改委。初步考虑,首先在政府机关、社会组织、信息产业、软件业、金融业、商务服务业、科学研究技术服务业、高等教育、文化体育娱乐业等行业推行远程工作方式,约占北京市就业人口的25%,涵盖277万人。以此为人口基数进行测算。,每日将减少路面行驶车辆4.3万辆,相当于将尾号限行措施强化5%,全年共计减少通勤里程2.8亿公里,人均减少通勤里程6467公里;全年节约汽油1900多万升,人均节约450升;节省油费约1.5亿元,人均节省3000多元;全年减少温室气体二氧化碳排放4万余吨。
另一方面,政策正外部性强,为全面深化改革提供重要推动力。一是有效舒缓人口资源环境趋紧压力,这是我国新型城镇化建设的内在要求。二是吸引更多优秀人才,随着依法治国进程加快,公务员收入进一步规范透明,自由支配工作时间等“软件”将成为人们选择工作时的重要参考。三是节约通勤成本,提高工作效率,能够配合公务用车制度改革的推进,有效降低三公经费。四是倒逼政府加快转变职能,厘清职责边界、理顺工作体制机制,这是远程工作的重要基础。五是加快实现信息安全技术自主创新发展,远程工作以内部信息为主,必须高度重视信息安全保密工作,这是远程工作的技术前提。推行远程工作方式,是对一个城市治理水平和管理能力的检验。在具体实施时,应坚持“权责法定、自上而下、目标优先、自愿选择”的总体原则,主要做好以下工作:
一是立法先行。习近平总书记指出,在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。在我国大城市推行远程工作,要坚持立法先行,制定专门法律,将远程工作纳入法治化轨道,确保制度化、规范化、程序化。考虑到工作实际,可先由相关省(市)级立法,相对成熟后再制定全国性法律,同步修改完善《劳动法》、《劳动合同法》等法律法规。
二是分类施策。对体制内的部门,先搞试点,利用3年左右时间形成比较成熟的机制。在试点过程中,考虑采取两个途径:一是利用类似APEC会议等重要大型活动的机会,在特定时段选择个别城市推行远程工作,这是面上的试点,重点考察城市综合治理水平。二是挑选1-2个权责明确、条块清晰的行政部门,试行远程工作模式,这是在点上积累经验,重点考察我国行政机构的适应能力。对企业等其他单位,以鼓励倡导为主,以适当方式给予支持。
三是建立长效机制。首先改革绩效管理制度。建立以结果导向为主体的工作考核机制,既要发挥远程工作者的主观能动性,保证远程工作节能增效,又要确保公平、公正。其次加强管理与监督。成立远程工作协调委员会,对本级人民政府负责,受同级人民代表大会监督。委员会负责制定规划,对有关单位进行指导、培训,审核相关远程工作计划;负责日常监督,打击非正当远程工作,确保以完成部门目标和任务为目的,而不是成为员工福利。再次是建立远程工作经济社会效益评价体系。引入第三方机构开展远程工作评估,对试点情况进行综合评判,提出奖惩方案及改进建议。对评估结果优秀的单位给予适当补贴,调动各单位的积极性。
总的来说,在我国城市尤其是大城市中推广远程工作方式,有需要、有好处、有条件。建议适时启动试点,尽早形成长效机制,产生更大积极效益,使之成为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。
 
  
 (国家行政学院课题组   王韦华 唐勇)
 
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