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应松年:基本建成法治政府的若干重要问题


作者:应松年       来源:《国家行政学院学报》2016年第4期       单位: 发布时间:2016-08-01 15:32:26

  (中国政法大学,北京 100088)

[摘  要]为了实现2020年基本建成法治政府的目标,必须要依法全面履行政府职能、实现行政程序法定,推进行政执法体制改革,公正文明严格执法,强化对行政权力的监督,并且要化解行政纠纷、维护社会稳定,推动领导干部加强法治思维、掌握法治方式,正确理解和处理改革创新与依法行政的关系。

[关键词]法治政府;法治国家;改革创新

[中图分类号]D920.1    [文献标识码]A    [文章编号]1008-9314(2016)04-0010-04

 

[收稿日期]2016-07-01

[作者简介]应松年,中国政法大学终身教授、博士生导师,中国行政法学研究会名誉会长。

一、2020年基本建成法治政府的目标是历史的必然

《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》提出,到2020年基本建成法治政府。法治政府应该是一个什么样的政府?法治政府就是依法行政的政府,要求政府能够依照法定的权限和程序行使权力,履行职责,既不失职,又不越权。积极履行职责,防止不作为和乱作为。要切实做到有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究。法治政府应该职能科学,权责法定,执法严明,公开公正,廉洁高效,守法诚信。

(一)建设法治政府是经济社会发展的必然要求

社会主义市场经济本质上就是法治经济。我国正处在一个转型时期,经济发展的主要驱动力由资源和人口红利转变为以创新促发展。李克强总理倡导大众创业、万众创新,创新本身要依靠法治,要依靠市场,要有公平平等的机会,创新才能有成效。法治政府是小康社会的组成部分。党的十八大首次将“法治政府基本建成”确立为“全面建成小康社会”的重要目标之一。小康社会,不仅仅是经济上我们的人均收入达到了多少,它应该是一个整体的组成,这个组成包括了法治政府。如果法治政府没有建成,小康社会也难以实现。

(二)法治是人民的基本要求,是实现国家长治久安的基本保障

当人们的社会生活出现了矛盾纠纷,需要有正规的法治途径、法治轨道予以解决。随着人们法治意识增强,越来越多的人在发生矛盾纠纷时主动寻求法律救济途径。法治是化解矛盾、建立和谐社会、维护社会稳定、实现国家长治久安的基本保障。

(三)全面推进依法治国需要依法治国、依法执政、依法行政共同推进;法治国家、法治政府、法治社会一体建设

全面推进依法治国是一个系统工程。依法治国、依法执政、依法行政要共同推进。行政权在国家的各项权力中是最大的、最影响国家进步的,同时范围也是最广的,而且是主动的一个权力。因此,依法行政是依法治国的关键和核心。

法治国家、法治政府、法治社会一体建设,有一个问题值得注意。我们所说的法治社会,是狭义的法治社会,主要指公民。有什么样的老百姓,就有什么样的政府,因为政府的公务人员是从老百姓中来的。有什么样的政府,就有什么样的老百姓,老百姓能不能建立起法治社会,法律意识能不能提高,需要政府教育帮助。我国社会法治传统薄弱,无论是成人还是未成年人的法治意识都还是远远不够的,政府要承担起法治教育的责任。更为重要的是,政府要做榜样。社会诚信的培养,要看政府怎么管理、监督,更重要的是政府自己要讲诚信,建设诚信政府。政府首先做出榜样,才能使老百姓自觉讲诚信。

二、建设法治政府的要求和任务

(一)依法全面履行政府职能

法治政府的主体是行政机关,核心问题就是规范行政权力的运行。学术界有这样的提法,叫做控权。比较准确的说法应该是用法律制度规范权力的运行。这包含两方面内容:一是政府的权限由法律规定;二是政府按照法定程序行使权力。政府的权限一般是由组织法来规定的,我国目前的组织法还有很大差距,有待完善;还没有行政程序法,这是两块短板。完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、权限、程序、责任法定化,是依法全面履行政府职能的关键。

1.职权法定

政府权力的行使,是法律授予的,法无授权不可为。而老百姓权利行使是法无禁止皆可为,法律没有禁止的,统统可以做。最近这两年《立法法》修改,对于政府权力的规定,有几条值得注意:一是法律保留原则。法律保留,也就是说,这件事情必须由法律规定,其他层次的规范包括国务院的行政法规都不能规定。《立法法》里有11条法律保留事项,这是全国人大立法的权限。经全国人大或全国人大常委会决定,这些保留事项可以授权国务院制定行政法规,但是,有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的处罚或者强制措施,以及司法制度等等,不得授权,也就是绝对保留。

新的《立法法》又重申了宪法规定的不抵触和根据原则。不抵触原则和根据原则内涵完全不同。不抵触原则指如果法律、行政法规有规定,地方性法规不能与之抵触,如果没有规定的,那地方性法规就可以规定。而依据原则是指政府制定的规范必须有依据。《立法法》明确规定,部委的规章必须依据法律法规,如果没有依据,就不能设定减损公民权利,增加公民义务。地方政府规章限定更为严格,只能是为了执行法律法规,且限于本行政区域的具体行政管理事项。如果没有依据,政府规章也不能设定减损公民权利,增加公民义务。同时,对设区的市制定地方性法规和规章的范围也有一定的限制,仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。

目前,我国正在进一步推进简政放权。简政放权并不仅仅指把中央权力放到地方,更重要的是,把市场管理的事情交给市场,能够通过社会组织和中介组织解决的,让他们去解决。具体来说,《行政许可法》规定了四种可以不设定行政许可的情形。第一,公民法人或其他组织能够自主决定的。第二,市场竞争机制能够有效调节的。第三,行业组织或者是中介组织能够自律管理的。第四,采用事后监督或者是其他管理方式能够解决的。我国的许可之所以那么多,其中一个原因,就是从计划经济时期政府什么都管,向社会主义市场经济转变时,我们还继续拿着不放。当然也有后来一发现问题,就马上就设立一个新许可的现象。就目前而言,法律、行政法规规定的审批制度不多,许可制度不多,绝大部分都是部门规章和地方性法规、规章规定的,其中,部门规章规定的最多。

再来说权力清单制度。权力清单是根据组织法和单行法规定,将政府部门的权力列明。这有利于政府部门明确职权范围,便于老百姓监督。现在,很多省都已经制定出权力清单,还应当对权力清单进行合法性审查,审查其有没有组织法的依据,有没有单行法的依据。

最近中央提出国家治理体系和治理能力现代化,这是涉及全局的问题,尤其涉及行政管理方式。治理和管理是有区别的,管理仅仅指的是政府行政机关的管理,治理是社会共治,公共治理,那就不仅仅是政府在管,而且要把社会、公民都吸收进来,这就是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。举例来说,北京出台了一个控烟条例。控烟就是要通过公共治理来实现,而不仅仅是靠政府。如果只是依靠政府,即使有上千人的队伍,也不可能实现监管的任务,但是如果能够发动各系统各行业各单位,就能实现社会共治控烟的目标。

2.权责一致

对于政府来说,职权和职责是统一的,有权力,就有责任。要行使的权力,不能不行使,不能行使的权力,就不能行使。政府如果不能很好地履行职责,就要追究法律责任,这个责任就是法律后果。同时,对一个具体的部门或者是个人来说,权力和责任应该一致,二者互相匹配。不能说,权力很大,没有责任。有权无责,肯定滥用职权。如果有责任,但是没有权力,那么有责任的一方就会想尽办法推掉责任。

(二)实现行政程序法定

1.健全行政决策机制

党的十八届四中全会提出,要健全行政决策机制。重大行政决策必须经过公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估、集体讨论。涉及国家利益、公共利益、广大人民群众的利益的,是重大决策。重大决策这五个程序机制,第一个就是公众参与。公众参与不仅仅是征求老百姓的意见,还包括沟通。比如PX项目在各地上马过程中,老百姓对项目的危险性和可控制性了解不够,政府决策过程中的公众参与做得也不够,老百姓就会抵制项目的建设。做好了沟通工作,使老百姓参与决策,可以使决策更科学。至于专家论证、合法性审查和集体决策,也都缺一不可。此外,事先就应该有成本效益分析。

2.完善行政立法体制

目前,有几个省的行政程序规定都规定了文件三统一制度和有效期制度。即行政机关要出台一个规范性文件,必须统一登记,实际上就是审查。统一登记以后,统一编号,然后再统一公布。所有的规范性文件,有效期是三年或者五年,在期满之前半年,再统一登记、统一编号、统一公布,如果不再需要则自动作废。没有登记,没有编号,没有公布的,统统无效。有了文件三统一制度和有效期制度,规范性文件的数量也就十分清楚了。

3.全面推进政务公开

如果说制定《行政诉讼法》是行政法治的第一块里程牌,那么法治政府建设的第二块里程碑就是政务公开。党的十八届四中提出,政府信息以公开为常态、为原则,以不公开为例外。除法律规定外,政府信息都要公开。阳光是最好的防腐剂,路灯是最好的警察,公开是最好的也是最强有力的监督手段。因此,决策要公开,执行要公开,管理要公开,服务要公开,结果要公开。

(三)推进行政执法体制改革

行政执法体制的改革,是一个比较复杂的问题。综合执法体制现在有两类情况,一是本领域内的综合执法,二是跨部门的综合执法。一个领域里有不同种类执法队伍的,也可以综合执法。综合执法的重点领域包括:食品和药品的安全,工商质检,公共卫生,安全生产,文化旅游,资源环境,农林水利,交通运输,城乡建设,海洋渔业。要将我们比较分散的执法向综合执法的方向发展。

(四)严格规范、公正文明执法

严格执法,就是严格追究责任,立法上要清楚,要提高违法行为的成本。举例来说,醉驾入刑后,酒后驾车的情况就大为减少了。

公正文明执法,要有服务型政府的意识。曾经在福建泉州有这样的案例,刑满释放人员无照摆摊,当地工商部门查处时了解到这个情况,不是直接扣留货物,而是指导和帮助他申领了营业执照,还告诉他在哪些地方可以摆摊。寓管理于服务的这种执法方式,就比粗暴执法要有效的多。

(五)强化权力的监督

强化对行政权力监督的方式包括党内监督,人大监督,民主监督,行政监督,司法监督,审计监督,社会监督,舆论监督等。这里有三点要强调:一是要以权利监督权力,也就是保障公民的知情权、参与权、表达权、监管权。公民有知情权,政府就有公开的义务。公民有参与权,政府在重大行政决策的时候就要请他来参与,而且要给他说话和表达的权利。如果不能履行这些权利,公民还可以行使监督权。这是用公民的权利来监督行政机关行使的权力。如果公民能够充分发动起来行使监督权,比任何其他机关的监督要广泛的多,全面的多,效果也要好的多。二是以权力制约权力,以政府的权力来制约权力,政府的这个权力要制约政府的另一个权力。也就是说决策权、执行权和监督权,既要互相制约,又要互相协调。比如说《行政处罚法》提出裁执分离,裁判和执行要分离。证监会现在也在做内部职能分离,稽查局负责调查,而处罚委员会负责裁定是否处罚。《行政处罚法》还有一个制度是收支两条线,其实是很好的制度,但是现在的问题是上交做到了,上交以后又按比例返还,这本身就是一个腐败的做法。从这个角度来看,以权力制约权力是很重要的,决策、执行、监督最好能够分开,不同的环节之间,能够互相制约。三是用制度管权管事管人,制定、完善并严格执行各种制度,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。

三、化解行政纠纷,维护社会稳定

化解纠纷,从源头上减少矛盾,必须走法治之路,靠人治是走不通的,前一阶段信访制度暴露出来的问题有些就是人治的弊端。

现在来看,需要建立一个多元的解决行政争议的体系。首先就是调解,这是最基础的,调解以外还有仲裁,有裁决(主要是行政裁决),对裁决不服的,可以提起诉讼。调解、仲裁、裁决、复议、诉讼,解决行政争议的渠道很多。但在法治体系里有一个基本的规则,司法最终解决,也就是说最后是法院裁判。从层次上来说,还应建立多层次的解决行政争议的机制。第一个层次是广泛的基层化解纠纷的机制,由基层来解决这些纠纷与矛盾,可以在基层设置各种解决纠纷的机制。比如学校,教育部也曾经有过规定,学校内部可以建立解决纠纷的机制。如果能够普遍建立起这样一个机制,现在很多的纠纷矛盾就在基层解决了。在有的国家,公务员之间,公务员和领导之间有什么纠纷,也有内部解决机制。第二个层级是行政复议。行政机关设置的纠纷解决机制,在我们国家是行政复议,在美国是行政法法官,在英国是行政裁判所。美国的行政法法官解决的纠纷要达到百分之九十几,只有不到百分之十才会起诉到法院。英国的行政裁判所也很有特点,有一年有120万起案件,经过了行政裁判所以后,只剩下5000件提起诉讼,绝大多数都在行政裁判所化解了。行政复议的体制是相当起作用的,关键在于要中立、公正。诉讼是最高层级的纠纷解决机制。在有关组织或行政机关内,建立起普遍的调解和裁决制度,是十分必要的。

四、领导干部的法治思维和法治方式

(一)增强法治思维

习近平同志曾经提出,我们办事要依法,遇事要找法,解决问题要用法,化解矛盾要靠法。碰到问题首先想到法律上怎么解决,这就是法治思维、法治意识。法治思维的起点应该是合法性思维。这个事合法吗?符合法律规定吗?其中包括职权法定思维,这是不是本部门职权范围的事情?其次是有保护权利的思维。政府要很好保护而绝对不能损害公众权利。再者,要有程序思维,即是否符合程序。最后,要有公平公正思维。

(二)掌握法治方式

一是要科学立法。从目前的情况来看,我们的立法比较完善,但是,规定政府怎么管比较多,怎么能够使社会共治少。二是健全权力运行机制,立法之后,关键问题在执行,而对政府而言,制定规范也是一种执行,运行的机制要完善起来。三是解决争议要依靠法治途径。

(三)正确处理改革创新与依法行政的关系

实践中大家经常对改革创新与依法行政的关系产生困惑,要改革创新,法律上没有明确的规定,怎么改革呢,什么都依法办,怎么创新呢?党十八届四中全会已经指出要把立法和改革的决策联系起来。第一,重大改革要于法有据,法律上有明确规定。第二,对立法来说,要主动适应改革和经济社会发展的需要。特别是对于实践已经证明行之有效的,要及时上升为法律规范。第三,实践的条件还不成熟,还需要先行先试的,按法定程序作出授权。但是实践中不是那么容易,授权的法定程序还不明确,有待进一步完善。第四,对不适应改革要求的法律法规,及时修改、废止。

 

责任编辑  王  静

 

 
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