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马怀德:行政审批制度改革的成效、问题与建议


作者:马怀德       来源:《国家行政学院学报》2016年第3期       单位: 发布时间:2018-02-01 15:52:03

[摘  要]党的十八大以来,各级政府不断深入推进行政审批制度改革,从力度、覆盖面和效果上来看,都取得了显著成果。然而改革中也有许多不足之处,包括改革的社会感受度不明显,类型化不足,明减暗增、上减下增的现象依然存在,法治化程度有待提高,程序有待完善。因此,在接下来的改革中,应坚持问题导向、目标导向和成效导向,从数量控制型改革转向质量提升型改革,分类推进,与政府机构改革和转变政府职能统筹进行、一体谋划,修改《行政许可法》,运用法治思维和法治方式深化改革,完善改革程序。

[关键词]行政审批制度;简政放权;转变政府职能;法治政府建设

[中图分类号]D922.1   [文献标识码]A   [文章编号]1008-9314(2016)03-0014-05

 

[收稿日期]2016-05-01

[作者简介]马怀德,中国政法大学副校长、教授、博士生导师。

 

简政放权既是法治政府建设的基本内容,也是政府依法全面履行职责的重要目标。本届政府成立以来,从中央到地方不断推进行政审批制度改革,深入落实简政放权、放管结合、优化服务,取得了显著成效。在大刀阔斧推进行政审批制度改革的同时,必须坚持依法行政,善于用法治思维和法治方式推进改革,将审批制度改革全面纳入法治轨道。

一、党的十八大以来行政审批制度改革的成效和特点

党的十八大以来,各级政府全面清理并公开行政审批事项,建立权力清单、负面清单和责任清单,取消非行政许可审批项目,进一步下放审批权限,对转变政府职能,优化公共服务,激发社会活力,鼓励大众创业、万众创新发挥了重要作用。

从数量上看,截至2016年2月底,本届政府已分9批取消下放了599项国务院部门行政审批事项,占本届政府成立之初国务院部门审批事项的39%,提前两年多完成本届政府任内减少三分之一行政审批事项的承诺,简政放权、放管结合工作取得明显成效。

从覆盖面来看,取消下放的行政审批事项主要集中在市场经济和市场监管领域。例如,《国务院关于取消13项国务院部门行政许可事项的决定》(国发〔2016〕10号)取消了经营流通人民币审批、进入全国银行间同业拆借市场审批、商业银行跨境调运人民币现钞审核、中药材生产质量管理规范(GAP)认证、被清算的外资金融机构提取生息资产审批、其他期货经营机构从事期货投资咨询业务资格审批,都与市场经济和市场监管相关,占被取消的13项许可事项中的6项。取消下放的行政审批事项主要集中在市场经济和市场监管领域,充分体现了简政放权的主要目标在于激发市场和社会活力,鼓励大众创业、万众创新。

从效果上看,本级政府通过分批取消下放行政审批事项,形成了“简政放权、放管结合、优化服务协同推进,推动大众创业、万众创新,激发市场活力和市场创造力,充分发挥中央和地方两个积极性”等新思路、新理念,为进一步深化行政审批改革指明了目标与方向。

总体来看,十八大以来的行政审批制度改革呈现出以下特点:

第一,以激发市场活力为出发点推动简政放权。不断深入推进的行政审批制度改革有力解放和发展了生产力,激发了市场活力和社会创造力,促进了稳增长、调结构、惠民生,在国内外形势错综复杂、我国经济下行压力加大的情况下,为我国经济保持稳定增长,带动城镇人口就业,发挥了关键作用。来自国家工商总局的统计显示,“2015年全国新登记企业443.9万户,比2014年增长21.6%,注册资本(金)29万亿元,增长52.2%,创历年新登记数量和注册资本(金)总额新高。特别是自2015年10月1日起‘三证合一、一照一码’登记制度改革全面实施以来,改革成效明显,11月、12月新登记企业数量连创新高,分别为46万户和51.2万户,达到历史最高值。”[1]

第二,深化改革与厉行法治协调同步。党的十八届四中全会指出,重大改革要于法有据,立法主动适应改革和经济社会发展需要,对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。十八大以来,“全国人大常委会已修改与简政放权有关的法律39部,国务院分四次修改行政法规63部,废止行政法规3部。”[2]各级政府取消下放行政审批事项,多数是以规范性文件的方式做出。但法律、法规所设定行政许可事项的法律效力并不因简政放权的相关政策规定而消灭。因此,随着简政放权的不断推进,国务院及时修改或废止相关法规,并提请全国人大常委会修改相关法律,做到了重大改革于法有据、改革与法治同步发展。

第三,行政审批制度改革程序严格。为深入推进简政放权、放管结合,加快政府职能转变,国务院于2015年4月成立了国务院推进职能转变协调小组(以下简称协调小组),作为议事协调机构,负责牵头推进国务院行政审批制度改革。[3]协调小组下设行政审批改革组、投资审批改革组、职业资格改革组、收费清理改革组、商事制度改革组、教科文卫体改革组,统筹研究重要领域和关键环节的重大改革措施,研究拟提请国务院常务会议审议的有关重要事项。同时,协调小组下设综合组、督查组、法制组、专家组4个功能组,负责行政审批改革中的综合协调、督促检查、法律审核和专家论证等事项。协调小组从不同改革领域,就每一个审批项目的设定依据、实施效能、管理需要、国外实践等方面进行多层次、多角度研究论证,并吸收相关地方、部门、管理相对人和专家学者的建议,提出理据充分的处理意见。在反复沟通协商的基础上,将拟取消或调整的行政审批事项提请国务院审议,经批准后向社会公布。随着行政审批制度改革的深入推进,简政放权已形成在充分论证、反复协商的基础上,分批取消下放行政审批项目的惯例,行政审批制度改革的程序不断趋向严格、完善。

二、行政审批制度改革过程中存在的问题

十八大以来,各级政府不断推进行政审批制度改革,简政放权,取得了重要成果,但也必须看到,随着改革的深入,简政放权已越来越触及部门核心利益,改革难度逐渐加大,法治化程度依然不高。

(一)行政审批制度改革注重数量、忽视质量,社会感受度不明显

十八大以来,国务院强力推动简政放权、放管结合、转变职能、优化服务,砍掉了近千项行政审批许可事项,百姓办事本应更方便、程序更简洁,但市场主体和社会民众感受却并不十分明显,到政府部门办事困难依然重重,问题依然很多。政府的管制能力、管制水平和管制权力似乎没有因为审批事项的精简而缩小,改革还远未达到所追求的效果。社会感受度不明显的原因在于改革过于注重数量,而忽视了质量。各级政府取消下放的审批事项多是“含金量”不高、“不痛不痒”、细枝末节的项目,对“束缚企业生产经营、影响人民群众就业创业创新的事项[4]”和涉及本部门核心权力和切身利益的项目则抓着不放。因此,公众的感受与取消下放审批事项的数量之间存在巨大的落差,激发市场主体活力和社会创造力的效果还有所欠缺。

(二)行政审批制度改革的类型化不足

本届政府自成立以来,已取消下放近千项审批事项,涉及自然资源开发利用,公共资源配置,职业资格、行业资质认定,产品、物品检验、检测等众多领域。但在大幅度削减行政审批数量的同时,简政放权的类型化没有充分体现,究竟应减哪些政、放哪些权、管哪些事,在改革的过程中不够明确。如在国务院《关于取消13项国务院部门行政许可事项的决定》(国发〔2016〕10号)取消下放的部门行政审批事项中,涵盖了开采矿产资质认定、药品生产质量认证、期货交易等多个领域,未突显出简政放权的重点环节和关键领域。此外,我国市场经济秩序还很不规范,食品药品安全问题频发,局部地区生态持续恶化,环境污染不断加剧,对涉及百姓生命、健康安全领域的审批事项取消下放后,倘若事后监管措施未能同步建立,就容易出现监管真空,对公共安全和群众生命健康安全带来隐患。

(三)行政审批制度改革中明减暗增、上减下增的现象依然存在

在行政审批制度改革中,有些部门和地方对审批事项进行“打包”或者“拆分”处理,“把废弃的项目做成‘膨化饼干’,一项做成好几项,把要保留下来的项目做成‘压缩饼干’,把好几项压成一项”,[5]以应付上级精简审批事项的目标。还有的部门和地方将审批“改头换面”为“核准”“备案”“指标”等,权力不减反增,影响了改革的效果和质量。行政审批制度改革触及深层次矛盾,触动权力和利益调整,是政府的自我革命。只取消下放审批事项,不进行机构撤并、职能调整,就不能彻底做到简政放权,难免出现审批事项“死灰复燃”的情况,陷入权力精简膨胀循环的怪圈。

(四)行政审批制度改革的法治化程度有待提高

虽然我国的行政审批制度经过多轮改革,取得了积极成效。但是,改革的运行机制主要由政策主导,没有形成法治化的改革模式。在国务院取消下放的审批事项中,很多都是法律、法规设定的许可事项。但自2001年国务院启动行政审批制度改革以来,国务院均是以规范性文件的形式取消下放审批项目,分批取消下放审批项目之后再提请全国人大常委会修改相关法律,或由国务院自己修改或废止相关法规,没有实现通过立法、修法等法治途径取消下放审批权力。改革未与立法、修法完全同步,导致在国务院以规范性文件的方式取消下放审批事项之后,相关法律、法规被修改或废止之前,出现了一个“空档期”。在这个“空档期”内,法律、法规所规定的、但已被规范性文件所取消的审批事项是否具有法律效力?相关政府部门是否还应履行审批职能?可见,立法、修法滞后于行政审批制度改革的相关决定,不仅给改革带来了操作中的困境,而且使改革脱离了法治轨道,直接面临合法性危机。

(五)行政审批制度改革的程序不够完善

行政审批制度改革一直以来都依靠各级政府推动,在国务院层面,协调小组负责牵头推进国务院行政审批制度改革,国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室具体执行相关工作。因此,减什么政、放什么权都由政府自己研究决定,未向社会公开,无法体现利害关系人和社会公众的意愿。一方面,协调小组中行政审批改革组、投资审批改革组等专题组的领导成员都由具有审批职能的部委负责人担任,与行政审批制度改革存在重大的利益关系,在改革过程中有保护部门利益之嫌。另一方面,在简政放权的过程中,缺少信息公开、社会参与程序,致使取消下放的审批事项多为“含金量”不高、“不痛不痒”、细枝末节的项目,使市场主体和社会民众在政府取消成百上千个审批许可事项后,到政府部门办事依然困难重重。

三、进一步推进行政审批制度改革的建议

行政审批制度改革是全面深化改革、行政体制改革和简政放权的重要组成部分,也是法治政府建设的重要内容,特别是政府依法全面履行行政职责的关键。做好行政审批制度改革要坚持问题导向、目标导向和成效导向,着力解决目前改革实践中存在的问题,把握改革的一般规律,创新行政审批体制机制,将改革纳入法治轨道,用法治思维和法治方式推动改革。

(一)行政审批制度改革的思路应从控制数量转向提升质量

行政审批制度改革成效如何,人民群众的感受最真最深。群众和企业是否满意,是检验简政放权成效的根本标准。改革进展与人民群众的期待有较大差距的根源在于未改变数量控制型的改革思路。用数量指标推动改革,就使得“含金量”不高、“不痛不痒”、细枝末节的项目被大量取消下放,而阻碍企业生产经营和百姓就业创业的审批事项依然存在,市场主体对简政放权的效果感受不明显。因此,行政审批制度改革的效果不能仅从削减的数量上进行判断,关键要从质量上看群众和企业办事的程序是否更简便、成本是否更低廉。应坚持以群众需求为导向,从数量控制型改革转向质量提升型改革,最大限度减少对生产经营活动的许可,最大限度缩小投资项目审批、核准的范围,最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。这样才能从根本上方便市场主体的投资、生产、经营,从关键处激发市场活力和市场创造力。总之,改革要向深水区涉进,向“硬骨头”动手。

(二)分类推进行政审批制度改革

行政审批制度改革,并非取消下放的审批事项越多越好,应树立“当减则减、当留则留”的理念。目前,改革中究竟应该减哪些政、放哪些权、管哪些事,还不够明确,简政放权的类型化没有充分体现。“以审批的功能与作用为标准,可将现行作为改革对象的行政审批分为以资源配置为目的的审批、以限制市场进入为目的的审批和以预防和控制有社会危害性的活动为目的的审批三大类。”[6]资源配置类审批是计划经济的产物,国家垄断所有资源,然后以审批的形式配置给私人。这种方式忽视了对私人资源利益的尊重和保护,导致资源利用效率低下,并产生了严重的资源分配不均问题。国家应减少对资源的垄断和控制,用市场主体公平竞争的方式取代审批许可的方式。市场进入类审批是行政审批制度改革的突破口,是改革推动大众创业、万众创新,激发市场活力和市场创造力的重点领域,是简政放权、放管结合、优化服务协同推进关键环节。政府应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,降低进入门槛,打破进入壁垒,加强事中事后监管,做到凡市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批。危害控制类审批覆盖产品质量、安全生产、食品安全、环境保护、道路交通安全等众多社会活动领域。在涉及公共安全、人身健康、生命财产安全的领域,仅靠政府事后监管和市场调节,不足以防止危害发生,不能做到防患于未然。因此,对涉及公共安全、人身健康、生命财产安全的监管,重在事前控制,行政审批须发挥应有作用。

总之,行政审批制度改革不是一放了之,应以“当减则减、当留则留”为原则,坚持放管结合、优化服务。在减什么政、放什么权、管什么事上,应当确立“减市场规制之政,放过度集中之权,管健康安全之事”的理念。

(三)行政审批制度改革与政府机构改革和转变政府职能统筹进行、一体谋划

实践中,一些部门和地方将审批事项进行“打包”或者“拆分”处理,或将审批“改头换面”为“核准”“备案”“指标”,使审批事项“死灰复燃”,其根源在于行政审批制度改革未能与政府机构改革和转变政府职能统筹进行、一体谋划。审批事项取消下放后,机构没有改革,职能没有转变,就为审批事项的“死灰复燃”留下了空间。行政审批制度改革是逆水行舟,不进则退,甚至慢进也退。必须通过深化行政审批制度改革,创新行政审批体制机制,建立相对集中行使行政审批权和“一颗印章管审批”的体制机制。在审批事项取消下放的同时,撤销或调整相关机构和职能,将原审批机构的工作重心转向本行业发展战略、发展规划、相关政策和行业标准的制定和实施,组织推动事业发展,加强市场活动监管,有效提供公共服务。行政审批制度改革与政府机构改革和转变政府职能统筹进行、一体谋划,才能从源头上防止审批事项“死灰复燃”,真正做到简政放权。

(四)运用法治思维和法治方式深化行政审批制度改革

为实现立法与改革相衔接,重大改革于法有据,避免出现审批事项取消下放后的“空档期”,应实现政策主导型改革向法治主导型改革的转变,发挥法治对改革的引领和保障作用,在法治政府建设过程中推动行政审批制度改革。在中央层面,除国务院及其所属部门通过规范性文件设定的行政审批事项,国务院可以规范性文件的方式调整或废止外,涉及法律设定的行政审批事项,国务院应当根据宪法与立法法规定的法律修改和废止程序,提请全国人大常委会予以修订或废止;涉及行政法规设定的行政审批事项,国务院应当通过修改或废止行政法规的程序取消下放。“在地方,凡涉及地方性法规、地方政府规章设定的行政审批事项的调整或取消,也必须遵循地方性法规、地方政府规章修订、废止程序的规定,通过修订、废止相应地方性立法的方式实现。”[7]

随着改革的深入,作为行政审批制度基础的《行政许可法》修改也应当提到议事日程上。应当总结几年来行政审批制度改革的经验,将比较成熟的改革举措及时上升为法律规范,检讨《行政许可法》实施中存在的问题,特别是针对行政审批制度改革中存在的制度障碍,提出修改意见,确保在法治的框架内推动改革,实现行政审批领域的重大改革于法有据。将行政审批制度改革全面纳入法治轨道,就是要以法治的方式推动改革,以刚性的制度管权限权,“这样虽然会牺牲部分改革的效率,但是增加了改革的合法性与权威性,并从根本上解决了审批事项的法律依据问题,从长远看也才是真正有效的改革。”[8]

(五)完善行政审批制度改革程序

通过完善程序,可以实现行政审批制度改革的法治化、科学化、民主化,提高改革质量,增强社会认同感,推进政府职能转变。完善行政审批制度改革的程序应建立信息公开、专家论证、风险评估和公众参等程序机制。首先,信息公开是专家论证、风险评估和公众参与的前提。各级政府在简政放权的过程中,应主动公开拟取消下放审批事项的项目名称、审批部门、设定依据、实施情况和取消下放的理由。同时,应公布专家论证、风险评估和公众参与的方式和程序。其次,专家论证是对减政放权的内容进行科学、全面的论证,提出意见和建议,使改革更加科学、合理、可行,提高改革质量。各级政府应建立行政审批制度改革咨询论证专家库,并从专家库中抽取相关领域的专家参与改革的相关论证和讨论活动。再次,对涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等领域的行政审批制度改革,应进行风险评估。通过“风险确定”和“风险评价”来为决策提供风险判断,为决策提供最大限度防范风险发生或减少风险损害的帮助。最后,民之所望,施政所向。人民群众对审批之弊感受最深,对减什么政、放什么权最有发言权。以目标和问题为导向的行政审批制度改革,应通过讨论会、座谈会、听证会、民意调查等形式,广泛听取利害关系方和群众的意见,让市场主体和社会管理对象充分参与到改革的过程中。

总之,只有经过充分公开信息,征求多方意见,专家参与论证,科学评估风险等程序,行政审批制度改革才能更加法治化、科学化、民主化,人民群众才能切实感受到行政审批制度改革和法治政府建设的成效。

[参考文献]

[1]张茅.国家工商总局局长张茅:我国已进入创新创业的繁荣时期[EB/OL].2016-02-22.http://news.cqnews.net/html/2016-02/22/content_36405287.htm.

[2]夏勇.2016年1月15日国务院政策例行吹风会全部文字[EB/OL].2016-01-15.http://www.gov.cn/xinwen/2016-01/15/content_5033258.htm.

[3]《国务院办公厅关于成立国务院推进职能转变协调小组的通知》(国办发〔2015〕29号).

[4]杨晶.国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告[J].中国机构改革与管理,2014(10):8.

[5]刘俊等.人家都没改,就你们认真改革——审批改革十年博弈路[N].南方周末,2012-09-13.

[6]王克稳.论行政审批的分类改革与替代性制度建设[J].中国法学,2015(2):6-7.

[7][8]王克稳.我国行政审批制度的改革及其法律规制[J].法学研究,2014(2):16.

 

责任编辑  谢  庆

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