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任进:创新市场监管体制机制


作者:任进       来源:《瞭望》2017年第7期       单位: 发布时间:2017-02-17 10:44:00

  摘要:进一步推进政府职能转变,要不断完善市场监管体系,严格依法依规监管,并创新体制机制,完善监管方式

  

  2017年1月12日,国务院印发《“十三五”市场监管规划》(以下简称《规划》)。这是“十三五”时期20个重点专项规划之一,也是第一部全国市场监管中长期规划。
  《规划》紧随中共中央、国务院2015年12月印发的《法治政府建设实施纲要》(2015-2020年)(以下简称《实施纲要》)出台,两者基本同期实施。根据《实施纲要》,依法加强市场监管的主要任务是清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,破除部门保护、地区封锁和行业垄断;加强事中事后监管,创新市场监管方式,完善市场监管体系,实行综合监管,推广随机抽查,探索智能监管等。
  《规划》《实施纲要》和其他规范性文件,明确了推进市场监管改革的意义、原则和目标,提出了健全市场监管体系、推动市场监管法治建设、创新监管体制机制和完善监管方式的要求和重点任务。特别是《规划》的印发实施,为进一步深化商事制度改革、推动市场监管改革创新提供了行动指南。
  

  市场监管体制创新势在必行
  党的十八大以来,党中央、国务院高度重视市场监管工作,明确把市场监管作为政府的重要职能。各地区、各部门按照“放管服”改革部署,推进市场监管体制创新,取得初步成效。
  但也要看到,市场监管、市场秩序、市场环境还存在一些问题。一方面,各种检查太多、随意性大,企业疲于应付,还有不少寻租行为。另一方面,该监管的还没有管或没有管住、管好,导致了一系列问题。
  例如,假冒伪劣、虚假宣传、盗版侵权、价格违法行为和食品药品安全等问题多发,企业的主体责任意识不强,消费者维权难;市场竞争不充分与过度竞争并存,垄断现象与不正当竞争行为时有发生,尤其是行业垄断、地方保护、市场分割等问题比较突出;市场信用体系不健全,信用意识淡薄,各种失信行为比较普遍;行业协会、中介组织监督和约束作用发挥不够,公众监督比较缺乏,推进社会共治不足;政府职能转变不到位,市场监管体制机制不适应经济发展的需要,等等。
  推进市场监管体制改革,是完善市场经济体制、加快政府职能转变和建设法治政府的客观要求,是对供给侧结构性改革的促进和保障,也有利于更好适应科技革命和产业变革的新趋势的需要。
  推进市场监管体制改革,要对各类市场主体依法依规实施公平公正监管,推广简约高效的监管方式,推进综合执法和监管,运用大数据等推动监管创新,明确企业的主体责任,推动市场主体自我约束、诚信经营,充分发挥信用体系的约束作用、行业组织的自律作用以及消费者组织、社会舆论和公众的监督作用,实现社会共治。
  市场监管的重点任务,主要是改革市场准入制度,建立统一公开透明的市场准入制度,深化“先照后证”改革和商事登记制度改革,推进“多证合一”,提高便利化服务水平,并完善企业退出机制,为企业营造宽松便捷的市场准入环境和良好发展环境。
  同时,维护全国统一大市场,推动市场开发共享,加强网络市场、广告等重点领域市场监管,打击传销、规范直销,强化竞争执法力度,打击制售假冒伪劣商品违法行为,推动质量监管,实施商标品牌战略,营造公平有序的市场竞争环境。还要加强日常消费领域、新消费领域市场监管,加强老年人、未成年人等重点人群消费维权,加强农村市场监管,健全消费维权机制,营造安全放心的市场消费环境。
  

  推动市场监管法治建设
  推动市场监管法治建设,要深入推进依法行政,强化执法能力保障,确保市场监管有法可依、执法必严、清正廉洁、公正为民。
  2015年8月12日,位于天津市滨海新区天津港的瑞海国际物流有限公司危险品仓库发生火灾爆炸事故,造成165人遇难、8人失踪,直接经济损失68.66亿元人民币。国务院调查组认定,瑞海公司严重违法违规经营,是造成事故发生的主体责任单位。同时认定,事故暴露出有关地方政府、天津港(集团)有限公司和交通运输、海关、安监、规划和国土资源、市场和质监、海事、公安、环保等部门存在有法不依、执法不严、玩忽职守、违法违规审批或监管不力等问题。
  从近年发生的类似特重大安全事故可以看出,没有严格执行行政许可法和相关法律法规、疏于监管或违法审批,是重要原因。因此,加强事中事后监管,不能弱化作为事前控制方式的行政许可,而更要依法加强监管。
  目前,我国市场经济秩序还不规范,不公平竞争现象依然存在。商事制度等改革后,新的市场主体大批涌现。只有使行政许可法得到有效执行,实现监管到位,同时完善相关法律法规,才能制止市场秩序混乱现象,鼓励诚实守信经营者和新的市场主体健康发展。
  2015年5月12日,国务院总理李克强在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话中指出,要制定科学有效的市场监管规则、流程和标准,向社会公示,使市场主体明晓界限、守法经营,并缩小监管者自由裁量权。
  2016年1月13日,国务院常务会议决定对66部行政法规相关条款进行一揽子修改,并增加厘清部门监管职责、完善事中事后监管措施的规定。这是完善行政审批制度、强化对改革的法治保障的重要举措。
  此前,根据国务院提请,十二届全国人大常委会第14次会议修改了食品安全法,建立起最严格的全过程监管制度。2016年11月,十二届全国人大常委会第24次会议审议通过的网络安全法、电影产业促进法和修改的对外贸易法等12部法律,加强了相关领域的事中事后监管。
  同时,为规范政府有关行为,防止出台排除、限制竞争的政策措施,逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法,国务院2016年6月1日印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,部署开展公平竞争审查工作,强调要建立和实施公平竞争审查制度,规范政府有关行为,加快建设统一开放、竞争有序的市场体系。
  按照要求,政策制定机关在政策制定过程中,应进行公平竞争审查。市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施,均应当纳入审查范围。
  

  创新市场监管体制机制
  在国务院2014年6月4日印发的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》基础上,《规划》提出要不断完善市场监管体制机制,创新市场监管方式方法,提高市场监管的科学性和有效性。
  长期以来,我国市场监管中存在多头执法、重复检查、标准不一等问题,既加重企业负担,也造成不公平现象。对此,首先要强化综合监管,发挥好各种监管资源的最大效益。
  例如,加快建设在线审批监管平台特别是投资项目在线审批监管平台,实现纵横协同监管,形成监管合力;大力推进市、县综合行政执法。建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制,实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。完善不同层级部门间执法联动机制,科学划分不同层级的执法权限,增强纵向联动执法合力。同时加强行业自律,鼓励社会公众和媒体参与市场监管。
  其次,改革传统巡查监管方式,全面推广“双随机、一公开”监管,即随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员,公开抽查结果。除投诉举报、大数据监测、转办交办外,工商等部门对市场主体的所有监督检查,要以“双随机”抽查的方式进行,抽查检查结果信息要通过国家企业信用信息公示系统向社会公示。
  同时,工商等部门应建立随机抽查事项清单,检查对象名录库和执法检查人员名录库,并制定随机抽查工作细则。全面推行“双随机、一公开”跨部门联合检查和监管全覆盖;在一些综合执法领域,建立部门协同、联合监管的工作机制。
  第三,发挥企业信用监管的作用,推动企业诚信经营:完善企业信息公示制度;强化企业信息归集机制,整合各部门涉企信息资源,打破信息“孤岛”;健全信用约束和失信联合惩戒机制,完善经营异常名录、严重违法失信企业名单制度,实行跨部门信用联合惩戒,等等。
  此外,当前新技术、新产业、新业态、新模式的不断出现,对市场监管提出了新要求、新挑战。有些新的发展模式、机制和特点,与传统经济不同,甚至超出目前的认知能力和水平。简单沿用传统监管方式,可能制约创新创造活力。
  以网约车为例,根据国家统筹发展巡游车和网约车,促进两种业态逐步融合发展的要求,2016年7月国务院办公厅印发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》,首次提出将互联网专车纳入预约出租汽车管理,明确了出租汽车行业定位。同时,明确网约车的合法地位,对网络预约出租汽车经营者、车辆和驾驶员实行许可管理。交通运输部等七部门联合发布《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》,推动出租车改革和网约车监管同步进行。
  2016年12月30日,山东省济南市市中区法院对全国“专车第一案”作出一审判决,撤销行政处罚。本案中,陈超通过滴滴专车平台拉活,被当黑车罚款2万元,陈超不服,对济南市城市公共客运管理服务中心提起行政诉讼。法院认为,当一项新技术或新商业模式出现时,基于竞争理念和公共政策的考虑,不能一概将其排斥于市场之外,处罚幅度和数额畸重,存在明显不当。
  在“互联网+”的背景下,市场监管也应探索创新,本着既严格监管又鼓励创新的原则,探索符合不同情况特点的监管方式:对看得准的新生事物,要有针对性地定制监管模式;一时看不准的,先观察一段时间,实行包容式审慎监管,推动创新经济繁荣发展;对潜在风险大、社会风险高的领域,要严格监管,消除风险隐患。同时,充分运用大数据、云计算、物流网等信息技术,降低监管成本,提高监管效率。

 

  (作者系国家行政学院法学部教授、博导)

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