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改革和完善宏观调控目标的建议


作者:决策咨询部       来源:本站原创       单位: 发布时间:2015-01-08 21:40:53

去年区间调控思路的提出和今年实施的定向调控政策都是宏观调控思路和方法上重大改革创新,对稳定增长预期和稳定政策预期发挥了重要作用。但由于中国经济已进入新的发展阶段,经济体制和结构正在发生深刻变化,短期看则面临“三期叠加”,各种矛盾凸现,国内外经济形势复杂多变,确定年度经济增长目标难度加大,是继续坚持GDP增长7.5%左右的宏观调控目标,还是下调到7%左右,存在很大争议。综合看,这两种选择各有利弊,但都不是最佳、最终的解决办法。根据国际经验和经济发展环境的深刻变化,我们建议进一步改革宏观调控思路和方法,对GDP增长的宏观调控目标做重大改革,把仍带硬性任务的预期目标改为真正意义上的预期值调控目标。

一、经济增长调控目标提法的变化及其真实含义

GDP是反映经济运行最全面、最系统的宏观指标,是各国政府宏观管理的最重要指标之一。改革开放以来,我们一直把GDP增长作为重要的宏观调控目标。对年度经济增长调控指标,根据市场化改革进展和国内经济环境的变化,过去30多年,有两次变化,三种提法。

第一种提法就是“计划规定”。从1979年到1994年。经济增长目标是指令性计划。具体的提法有:“计划增长多少”,如“'六五'计划规定” 、“国家计划要求”、“今年计划”等。其中在1979-1989年间,大多数年份把“五年计划”平均年增长率作为调控目标,当年目标不再提。自1990年后,确定年度经济增长率的调控指标基本成为惯例。

第二种提法是“宏观调控目标”。出现在1995年至1998年间。“十四届三中全会”后,随着社会主义市场经济体制的确立,宏观管理开始“淡化”计划的主观性,引入宏观调控的概念。1995年第一次提出 “宏观调控目标”,表述为:“今年经济增长速度的宏观调控目标,定为百分之八至九。”宏观调控概念和宏观调控目标的提出,标志着我国宏观管理的两大变化,一是宏观经济政策是随着经济运行的状况和趋势不断变化的,通过微调和预调才能实现预期的经济增长目标;二是按照西方市场经济国家的作法,宏观调控政策主要有两大工具,财政政策和货币政策,我们开始按国际通行的方法进行宏观管理。

第三种提法是“预期目标”。自1999年开始延续至今。1999年,在当年的政府工作报告中,第一次将“宏观调控目标”改为“预期目标”,如“今年的经济增长预期为7%左右”。这次变化主要原因,一是亚洲金融危机的影响是巨大的,具有外在性和不确定性,因此,难以“调控”。二是加入WTO后可能对我国经济增长影响也是不确定性的。三是我国经济当时正处于中长期周期的调整期,开始出现明显的产能过剩和通货紧缩问题,对我们把握经济形势和趋势构成了相当大的难度,当时政府工作的重点是“企业脱困”、国企改革和结构调整。政府开始探索增加宏观调控目标的“弹性”,弱化其“刚性”,为改革和结构调整创造更大的空间。当时的学界也指出,经济增长率是预期值,不应是主观计划值或刚性过强的“调控值”。自此以后,都把年度经济增长率作为宏观调控的“预期目标”。

提法的变化仅是表面的,并不是实质的,实质仍是“刚性计划”。从“计划要求”、“计划规定”,到“宏观调控目标”,再到“预期目标”,体现了淡化“计划色彩”的倾向,具有积极意义,但“形变而质不变”。因为这个预期目标是写在政府工作报告上的,是要提请人大代表通过的,实际上具有法律效果,必须完成,不管它是用什么词语表达的,实际上仍是指令性计划目标。而规范、成熟的宏观调控目标,起的是“温度计”的作用,是帮助医生看病,正常人难免“受寒”、“发烧”(生病),经济增长也一样,受外部冲击或内部因素重大变化的影响,它不可避免会 “偏冷”、 “过热”,宏观调控的目标就是让其回到正常、健康状态。医生开的药方,就是要能恢复健康,但因人而异,因病而异。而我们的“计划目标”、“宏观调控目标”、“预期目标”却具有两个功能,既是温度计,也是主观的选择、命令,带有很大的强制性。强制性带来的问题是,把大量的时间花在维持表面的“平衡”上,既不利于市场发挥自发调节作用,也不利于发挥好“温度计”的监控作用及后续的治理功能。因此,要尽快去除年度经济增长率调控目标的“强制性”功能,还宏观调控目标的本质内涵。

二、传统经济增长调控目标的弊端分析

“十八届三中全会”指出,让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。随着经济发展和环境的变化,政府每年确定带硬性任务的年度GDP增长调控目标,是有明显弊端的。

一是容易成为政府过度干预微观经济的借口,导致经济结构扭曲。一些政府部门和地方政府习惯干预微观经济,其主要理由就是保增长是刚性需要,有人以GDP与就业的关系以及就业数据的匮乏,来解释制定刚性GDP增长目标的重要性。这样做,在现阶段,常常是人为地增加产能过剩,人为地加大一些领域的供给不足,造成各种结构性扭曲,不利于发挥市场和企业的积极性,对经济效益和质量提高产生很大的负作用。

二是容易产生政策失误。把经济增长率作为硬性规定、调控目标,不仅不科学,而且也使政府工作很被动,甚至出现严重的政策失误。当原定增长目标因外部环境变化始料未及,或因目标本身欠妥而无法实现时,如果仍硬着头皮,不达目标不罢休,容易导致采取不顾后果的、仅有利于短期的强刺激政策,从而导致严重的政策失误,并留下严重的发展后遗症。鉴于此,不少经济学家呼吁,要改用预测值作为调控目标,真正发挥“温度计”的作用。比如,我们预计明年的经济增长可能是多少,这就是预测,预测并不是一定要完成,是在既定条件下的可能值,是可以努力争取的目标,但不是刚性目标,一旦形势变了,预测值也会变,每个季度都可能做调整。这样做,政府工作才会更加主动,也不容易造成政策失误和重大经济损失。

三是不利改变发展模式。由中央层面制定具有法律效果的年度经济增长目标,地方政府会层层加码,搞盲目扩张,特别是当目标明显超出预期时,往往通过旧增长模式来强行实现。同时,形成强烈的“政策依赖症”,既然中央要求完成任务,那必定要配套相应的政策支持,结果不是从长计议,解决最紧迫的关键问题,而是“等靠要”,形成了不少“懒政”现象。对此,有些学者认为,我国经济发展方式转变长期进展缓慢,与政府每年制定具有法律效果的GDP增长目标不无关系。

三、改用“预测值”作为宏观调控目标的可行性

(一)不设硬性经济增长目标是市场经济国家的普遍作法。发达国家从没有把经济增长速度作为硬的必须完成的宏观调控目标。在宏观管理时,政府都有一个类似“温度计”的宏观调控目标,用于监测和分析经济形势、走势,并作为宏观政策调整的重要依据。综观全球,有的国家制定短期经济目标,如调控通货膨胀率;有的国家制定较长期目标,如失业率,但没有国家年复一年地制定GDP增长目标。其他国家政府或央行只是预测短期GDP增速,还会根据年中经济形势变化修正预测值,而非不顾一切用刺激政策使增速达到之前的预测水平。在一些曾制定过中长期规划的西方国家中,也未出现过制定年度GDP增长目标的事例。如日本在制定国民收入倍增计划时,仅制定一个中长期的国民收入增长目标值,并没有把这些指标分解为年度规划指标;法国曾制定过许多五年计划,同样也没有将中长期指标短期化。

(二)在某个特定的时期,我国曾不设定具体化的年度经济增长率宏观调控目标,结果宏观经济运行正常,且有利于增强长期发展后劲。2000年至2002年,当时我国经济处于中长期周期性调整和外部危机(亚洲金融危机)冲击,经济结构性矛盾和体制矛盾突出,为了增强长期发展动力,把政府工作的主要精力用在深化重点领域改革和加快产业结构调整上,而不再提年度GDP和其它预期指标。这样做,恰为后来的一轮高增长奠定了基础。现在的情况与当时有些相似性,但也有很大的不同,这个不同点就是我国进入到新的发展阶段,由高增长转入中高速增长这一常态,经济结构和内生动力都在发生深刻变化,必须转型升级、提质增效,才能保持中高速和向中高端转变,而这靠传统的发展战略和宏观调控政策是无法实现的,根本出路是促改革、调结构。

(三)改用“预测值”作为宏观调控目标,并不会弱化经济增长的重要性,有利于更加注重经济质量和效益的提高,也是更好的坚持发展是硬道理。

任何时候,实现经济可持续的平稳增长都是宏观调控的最核心目标。用预测值代替预期目标进行宏观调控,不是对经济增长变化坐视不管,而是把它作为努力争取实现的目标,也把它作为制定宏观调控政策的依据,但形势发生了变化,预测值就会变,宏观调控目标则随之作适应性调整,既体现灵活性,又尊重市场运行规律,可以避免因政策的多变、力度过猛而导致经济大起大落,从而使经济运行更加平稳。

不提预期增长目标,不是什么目标都不提了,而是要更注重民生问题,更注重经济质量和效益的目标,强调就业、收入、环保、通胀四大目标,这实际上是使经济增长目标隐退在后面(成为隐含目标),经济增长的重要性并没有降低。如增加就业,使就业达到较充分的水平,就能使经济增长率保持在合理水平。这也可能避免在就业与经济增长关系复杂性认识上的争论,就宏观经济稳定发展来讲,保持就业稳定更为根本,在现阶段意义也更大。

                                  

                             (国家行政学院王小广 张占斌   慕海平)

 

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