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合理确定保障对象,提高住房保障的有效性


作者:admin       来源:决策咨询部       单位: 发布时间:2012-09-20 10:28:07

为了有效推进保障性住房建设事业发展,当前一个急需解决的问题是如何合理确定保障对象?本文根据国内近几年的实践和国际经验,就这一问题提出建议,供领导参考。

  一、 目前保障范围确定中的问题
  (一)国家规定仍未定型,总体是逐步放宽
  2007年以前,廉租房的主要对象是城镇最低收入者的住房困难户,主要限于民政部门确定的低保人员中的住房困难家庭。经济适用房的保障对象则是城镇“中低收入者中的住房困难家庭”。2007年国务院24号文则将廉租房和经济适用房的保障对象都规定为 “城市低收入住房困难家庭”。对廉租房而言,保障人群的范围已明显放宽。2010年,住建部等七部委出台的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》,规定公共租赁住房的供应对象主要是“城市中等偏下收入住房困难家庭”。
  (二)以户籍覆盖为核心,未能有效覆盖外来人口
  廉租房、经济适用房、限价房和棚改房,皆面向本地居民,只有公租房将外来务工人员纳入保障范围。《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中提出:有条件的地区可以将“新就业职工”和“有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员”纳入供应范围。但目前仅有少数城市将外来务工人员纳入可申请公租房的范围。而事实上,这个群体收入不稳定、住房条件差,是最需要获得住房保障的群体之一。忽视外地人和流动人口的住房保障制度,不仅是一种歧视性的制度,更重要的是将拖延城市化进程,不利于经济发展和社会稳定。
  (三)各地标准不统一,保障范围确定带有一定的随意性
  中央政策仅是一个指导性的规定,允许各地自行划定保障范围。在实际操作中,各地保障范围存在着较大差异。以北京、天津、厦门、重庆和南京5个城市为例。廉租房保障对象,厦门和重庆覆盖的是低保家庭,北京、天津是低收入家庭,南京则是中等偏下收入家庭。经济适用房保障对象,北京、天津、厦门、南京覆盖的是中等偏下收入家庭,而重庆覆盖的是收入平均线以下家庭。公租房保障对象,北京、天津、厦门覆盖的是中等偏下收入家庭,重庆、南京覆盖的是收入平均线以下家庭。应该说,各地居民的住房负担不同,地方政府的财政能力不同,保障范围有所不同差异是合理的。但是,目前在保障范围的界定上,“拍脑袋”的情况比较多,未能根据当地实际的收入水平和住房消费水平,计算出较为准确的住房支付能力指标值,以其为依据来确定保障范围。
  (四)“夹心层”群体受普遍性忽视
  在公租房政策出台之前,各类保障对象享受保障政策非此即彼,造成诸如“既买不起经适房又不能享受廉租政策”、“既无力购买商品房又不能申购经适房”等“夹心层”群体。  

  表五城市保障性住房保障范围比较

廉租房

经济适用房

公租房

北京市

1人户家庭、2人户家庭、3人户家庭、4人户家庭、5人及以上家庭对应的年收入分别低于0.69万元、1.39万元、2.09万元、2.78万元、3.48万元(低收入线)

1人户家庭、2人户家庭、3人户家庭、4人户家庭、5人及以上家庭对应的年收入分别低于2.27万元、3.63万元、4.53万元、5.29万元、6万元(中等偏下收入线)

经适房、廉租房和限价房申请条件的轮候家庭、新毕业大学生以及外来务工人员(中等偏下收入线)

天津市

人均月收入低于800元(低收入线)

家庭年收入低于城镇单位从业人员人均劳动报酬2倍(42000元)(中等偏下收入线)

家庭上年人均收入低于3万元(中等偏下收入线)

厦门市

家庭收入属经民政部门确认的本市城镇居民最低生活保障对象(低保线)

家庭年收入低于“3人户及以下5万元、4-5人户6万元、5人户以上7万元”的中低收入家庭标准(中等偏下收入线)

家庭年收入3人及以下户不高于5万元,4-5人户不高于6万元,5人以上户不高于7万元(中等偏下收入线)

重庆市

重庆市城乡居民最低生活保障家庭(低保线)

人均年收入低于上年度城市居民人均可支配收入(家庭年收入3.8万)(平均线)

单身人士月收入不高于2000元,2人家庭月收入不高于3000元,超过2人的家庭人均月收入不高于1500元;一部分引进人才和其他特殊群体不受收入限制(平均线)

南京市

家庭人均月收入在1000元以下(中等偏下收入线)

家庭人均月收入在1000元以下(中等偏下收入线)

家庭人均月收入在1700元以内 (平均线)

  二、国际经验借鉴
  关于保障房的覆盖范围,国际上有几条经验可供借鉴。
  第一,根据住房支付能力划定住房保障的收入标准线。衡量住房支付能力的指标,主要有“住房消费收入比”和“房价收入比”等。如美国规定住房消费收入比30%为保障线,而世界银行认为房价收入比在4-6倍之间较为适当。对于这些指标,有一套通行的口径和计算方法,值得借鉴。
  第二,许多发达国家的保障性住房政策经历了从大规模保障住房不足群体到仅覆盖低收入群体和过渡性需求的阶段性转变。许多国家在历史上都出现过大量人口涌入城市、住房供不应求的情况,其大规模建造保障性住房(或公共住房)一般也是从这个阶段开始。公共住房主要以出租方式供给,为相当一部分人口提供了基本住房保障。随着经济的发展,住房供给越来越多,收入水平也逐渐提高,政策逐渐转向支持人们自己建造或购买住房。这时保障性住房的对象一般就仅限于低收入群体或有过渡性需求的群体(如流动人口)。如美国由政府建造运营的公共住房主要针对最贫穷、最脆弱的人群,仅占住房存量的3.7%,另通过租房券、房东补贴等保障低收入偏上家庭。保障性住房覆盖面大的主要是新加坡、香港两个国家(地区)。而香港特区政府的方向也是逐渐淡出楼市,回归低收入人士庇护者及健康房屋市场监督者的角色。
  第三,在城市化过程中,保障性住房通常将解决流动人口住房问题作为重要目标。在这方面,最值得参考的是日、韩的经验。这两个国家在住房脱困阶段,保障性住房政策以帮助本地人获得住房为主;当改善型需求成为支撑房地产发展主要力量时,其解决的主要矛盾就转为城市化进程中的农民进城问题。保障房主要面向移居人口,其中的公社住宅类似于我国的廉租房,主要面向临时性居住人群及低收入阶层。公社住宅具有保障性和过渡性的双重性质。其中保障性是指针对低收入家庭、困难家庭免收或减免房租,有长期安置意义;过渡性则主要面对外来家庭人口、新工作人群等,在其工作生涯初期阶段,由政府提供住宅保障,当其收入水平提高后,由于公社住宅条件较差、位置不便,会自动离开移住到条件更好的地区。在韩国,保障房主要为了安置进城农民和外来移民,其特点可以概括为低标准、广覆盖,具体就是建设了大量共用分租房解决更多人的住房保障问题。这种通过建设公用厨房、公用厕所的非成套住宅楼来安置进城人员家庭的做法有些类似改进型的我国20世纪80年代初的“筒子楼”。
  第四,将公务员作为一个特殊群体解决其住房保障问题。从世界各国和地区的情况看,公务员的住房问题主要通过三种途径解决。一是资金补助,给公务员高于社会平均水平的工资或购房补贴,使他们能够购买商品房,如美国、香港等;二是由政府为公务员提供低价租赁住房,如日本、韩国等;三是通过互助组织建房专门租赁给公务员,政府给予政策支持,如德国。日本政府单独投资、建设公务员宿舍,统一分配,以低价出租,房租占公务员月收入的3-7%。公务员宿舍只出租不出售,退职、退休时必须交房。韩国公务员住房约15%由公团提供,以出租为主,排队轮到的出售住房有10%的价格优惠,绝大多数公务员自行解决住房。德国公务员住房联盟,以志愿的形式,采取合作建房的方式解决公务员住房。公务员住房联盟负责建造、维修住房,以成本租金提供给参加联盟的公务员居住。政府对公务员住房联盟建房给予低息或无息贷款,并免收税金。

  三、几点建议
  根据上述分析,我们对保障房对象范围的确定有以几点建议。
  (一)保障性住房的主要对象应包含城镇住房支付能力不足群体、过渡性需求群体和农民工三大类。
  城镇低收入住房困难群体是指拥有城镇户籍,住房支付能力不足,住房面积不达标的家庭。过渡性需求群体包括新就业职工、新迁入家庭等。随着我国住房特点从脱困型向改善型转变,解决进城人员的住房问题应成为保障房建设的目标。重视解决城市流动人口的住房问题,帮助他们在城市定居和发展,在实现个人发展的同时,也能够促进城市发展。目前在一线城市对非户籍人口的购房进行限制的情况下,在公租房等的分配上,更应打破制度藩篱,将外来务工人员纳入保障范畴。
  (二)将廉租房、公租房和经济适用房并轨运行,实行梯度保障,达到无缝覆盖、应保尽保。
  目前廉租房、经济适用房各有比较明确的保障对象,对于一些缺乏保障的中间群体或暂时未能得到保障的轮候群体,期望正在建设中的公租房起到弥合差距的作用。建议将三类保障性住房打通,并轨运行,统一申请。可将廉租房和公租房的租金分成多档,根据申请对象收入水平的高低实行梯度式保障。经济适用房采取封闭式运行机制,只享有有限产权,退出时仅能由政府回购,这样就与可出售的公租房性质类似,可以防止保障性住房上市获利。各类保障性住房应坚持低标准建设,着重于满足基本住房需求。除成套住宅外,也可建设非成套住宅。尤其是针对外来务工人口,可根据需要先建成集体宿舍、单间、合租式公寓等。坚持保障性住房的低标准,本身就是一种筛查机制,能够防止有限的保障房资源被高收入群体侵占。
  (三)基于实证方法测算住房支付能力,确定保障性住房的收入线标准。
  中央政府负责划定保障性住房的大致范围,制定一套测算房价支付能力的具体方法和参考标准。各地应通过科学方法计算本地的住房消费收入比或房价收入比,来衡量人群的住房负担水平。经计算,2011年房价收入比全国平均为6.67,其中北京最高为14.98,河南最低为4.99。从全国来看, 经济越发达的地区房价收入比越高, 呈现东、中、西部依次由高向低梯度排序的现象。各地房价收入比普遍偏高,一方面与我国居民收入统计的口径偏小有关,但也反映了当前居民的住房消费负担的确较重。建议将根据房价收入比高低来确定保障对象的范围。如将房价收入比按6、8、10倍三档掌握,划分保障对象的范围,6倍以下,城镇居民仅保障最低收入家庭,适当考虑农民工和过渡性人群;6倍-8倍,保障范围扩大到低收入家庭(即理论最大保障范围为20%),同时,考虑农民工和过渡性人群;8倍以上,保障范围进一步扩大中等偏下收入家庭(即理论最大保障范围为40%),同时,考虑农民工和过渡性人群。另外,要根据收入与房价变化情况动态调整,建议两年调整一次。
  (四)进行保障性住房需求调查,以此为依据规划和建设保障性住房。
  组织市、县(区)、街道、社区各级工作人员深入基层进行普查,查清到底有多少家庭、多少人需要保障,需要什么样的保障,然后,再按这些要求,按需建设和提供各类保障性住房。保障性住房的建设面积、套数并不能成为衡量不同城市间住房保障效果的标准,保障家庭的类型和具体数量才是衡量住房保障体系好坏的标准。
  (五)建立针对公务员的住房保障体系。
  目前公务员(包括部分事业单位就业人员)收入属于社会中下游水平,特别是一些新入职公务员,无法靠自己的收入购买商品房。我国还是人均收入较低的国家,分配问题是我国的敏感问题,给公务员较高的工资或购房补贴是不现实的。借鉴日本等国为公务员提供低价租赁或可售住房是一个较好的选择。可以将公务员纳入公租房和经济适用房体系。对于公租房,政府给予一定的租金补贴,将房租控制在公务员家庭人均平均收入的30%以内。针对公务员的经济适用房,前提是严格控制建设标准,封闭式运行。

(执笔人:胡琳琳)

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