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经济适用房制度何去何从?


作者:admin       来源:决策咨询部       单位: 发布时间:2012-09-20 10:32:46

一直以来,经济适用房制度由于实施过程中出现购买对象与建筑标准失控、房屋售价过高等问题而广受诟病。2009年6月武汉“六连号”舞弊事件更是将经济适用房制度改革推向风口浪尖。为什么会出现这些问题,未来经济适用房又将何去何从,这一切都需要追溯历史,探明经济适用房的产生背景,厘清经济适用房发展脉络,并结合中国国情,方能明确未来经济适用房走向。 

  一、我国引进经济适用房制度的背景
  经济适用房在1998年被规定为我国住房的主要供给渠道,是有特殊历史背景的。我国住房制度改革从80年代乃至90年代一直推而不动。虽然试验过无数的房改方案,但是最终由于没有触动传统房地产福利分配的根基而导致无疾而终。1998年我国受亚洲金融危机才使得决策层下决心把房地产作为国民经济的新增长点,从而最终推动房地产制度改革。当时的改革目的并非完全市场化,也非商品房为主流。而是规定经济适用房占主导地位,通过社会化建设,收回住房投资,进行滚动开发,从而既达到满足居民住房水平,又能达到拉动国民经济增长的双重目的。当然就拉动经济而言,“售”比“租”更有动力。国际上通行的经验是公共住房出租是一个必经的历史过程,原因在于只有租赁才能使公共住房在内部循环,特别是在供求矛盾尖锐的时期更快解决低收入人群住房问题,但其缺点在于不能及时回收投资。当时经济适用房本来是售还是租,我国决策层争论比较激烈。由于当时处于亚洲金融危机的影响,由决策层定位成“以售代租” (谢家瑾,2009)。当时思路是经济适用房出售能够快速回笼资金,就能积极拉动国民经济。可以说我国的房地产制度改革服从于国民经济宏观调控的需要,由此改变了我国房地产制度改革的走向。
  经济适用房和公积金是借鉴新加坡公共组屋和中央公积金的制度组合,不能脱离公积金而单纯研究经济适用房,也不能脱离经济适用房而单独研究公积金。判断经济适用房借鉴新加坡公共组屋有两大原因:其一,产权属性相同。世界各国以租赁保障为主,产权保障为辅。产权性保障住房只有日本的公团住宅,香港的居屋以及新加坡的公共组屋等等。我国的经济适用房,个人是拥有产权,尤其是早期阶段,产权转让不受约束;后来经济适用房的产权才具有有限产权,和新加坡的公共组屋产权类型一样。其二,对象相同。公团住宅、香港的居屋等等产权类保障住房都是针对少数群体,而新加坡的公共组屋对象则是针对大多数居民。我国经济适用房保障对象也是如此,历数我国经济适用房的早期重要文件,无论1994年的《关于深化城镇住房制度改革的决定》、还是1998年的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,以及2002年的《关于加强房地产宏观调控促进房地产健康发展的若干意见》,都一以贯之提出“以中低收入家庭为对象的经济适用房是主要的住房供应渠道”。显而易见,当时经济适用房针对是大多数居民。判断我国公积金也是学习新加坡中央公积金,其原因有二:1991年上海试点公积金到1999全国普遍实施公积金的决策阶层都是以朱镕基总理为核心;全国性统一公积金治理格局的形成是1999年国务院并颁布的《公积金管理条例》(刘洪玉,2011),这与确定经济适用房的主导地位在时间上是相当吻合的。这说明当时住房制度改革打上新加坡住房制度的烙印,也说明当时决策层是有很深考虑的。
  显然,我国经济适用房制度并非是一个孤立的制度个体,而是与公积金作为一个制度组合,借鉴新加坡住房制度引进的。但是制度引进却忽视了这两个核心制度背后的支撑:(1)资金。新加坡中央公积金在居民购房融资方面的流程是:居民通过公积金获得10%的首期付款和90%的银行贷款——向建屋发展局购买住房——居民获得住房所有权——资金流向住宅发展局——住宅发展局交还政府——政府用其偿还债券本息——中央公积金收回资金——继续为住房建设和购买者提供资金,这样新加坡的公积金即是购房信贷的主要来源,也是建屋发展局住房建设投资的主要来源。新加坡用公积金支援建设,根据居民购买力确定房价,造成较大亏损,这都是靠政府补贴和低息贷款维持。如2004/2005年度补贴9.19亿新元,2005/2006年度补贴7.55亿新元(毛大庆,2011),占2006年财政支出305亿新元的2.5%(财政部网站,2008)。新加坡公共组屋和中央公积金构成了回路循环:中央公积金个人缴纳20%,提供较为充裕的资金量;土地强制性拆迁,减少土地成本;以居民承受能力确定价格售出,收回投资后进行下一步的投资,形成良性的循环链条,不足部分由国家补贴。我国中央层面对经济适用房是不做补贴,认为地方政府能实现自我平衡。公积金个人缴纳部分仅占12%,不足以提供足够资金。其实经济适用房无偿划拨土地与高价商品房用地、经济适用房减免税费与商品房税费构成了巨大的机会成本。这个机会成本随着商品房价攀升而越发明显,并为经济适用房制度变异埋下了伏笔。(2)土地。新加坡的土地都是通过强制性拆迁获得的,拆迁成本很低,为公共组屋低价奠定基础。而我国的住宅用地主要通过招拍挂的形式,土地价值彰显出来,拆迁成本过高,造成地方政府不愿意为经济适用房提供更多的用地。值得注意的是新加坡是没有土地财政的。资金不足造成了我国地方政府没有多大的积极性,推力小。土地财政同样造成我国地方政府没有多大的积极性,拉力小。
  新加坡采取产权性保障是有经济实力作为保障。新加坡政府运作和发展的财政开支大部分来自于税收,而税收的主要来源包括企业所得税和个人所得税,占到政府运作财政收入的40%。商品和服务税作为第二大来源在2003年占到政府运作财政收入的11%。这两项之和占到每年运作财政收入的一半以上(张祚,2011)。但是我国的地方政府对土地财政依赖却越来越重。1999-2004年官方公布的土地出让金分别为514.33亿元、595.58亿元、1 295.89亿元、2 416.79亿元、6161.22亿元、5 894.14亿元。2006-2007年分别为7 676.89亿元、13000亿元。有的地方土地财政甚至占到一半以上。此外,新加坡是给补贴的,但是我国中央政府在经济适用房是不会给地方政府补贴。不断变迁且迥异的制度环境必然使得经济适用房产生变异。
 
  二、经济适用房的首次变异
  我国引进的制度体系是不完全的,不断自行演化。用制度经济学的术语来说就是“制度非均衡状态”。就像一根电线杆栽种不牢固,它在地球引力以及自身重量之下,自动寻找新的平衡点。
  其一,审核变异。1998年恰逢政府的机构改革,人员变少。政府把审核环节后置到开发商,也有政府自己审核的;在审核方面,政府则负责为开发商提供优惠政策,同时限定利润(价格)并且对申购家庭的资格进行审核,其依据来自于社会团体(如企业)为申购者出具的证明。但是这些社会团体提供的收入证明往往是虚假的。有的地方政府把审核权下放到开发商,开发商也没有动力进行认真审核。只要经济适用房能销售出去,开发商对资格问题可以网开一面。由此可以看出在整个过程中社会团体提供的依据可靠性存在质疑,政府监管又难以到位,监控环节的薄弱又会导致“骗购”现象的出现。对于开发商而言,逐利性只能使其更为关注自身利润得失,没有权利和义务对申购家庭进行审核和监管。
  其二,户型变异。一方面是销售的需要。由于当时经济适用房销售对象是整个中低收入群体。地方政府和开发商既可以挑选低收入群体又可以选择中等收入群体。为了销售容易,开发商宁愿选择开发大户型吸引居民。户型已经变异后,审核肯定会发生变异。因为户型大,仅有中产阶级能够购买,低收入群体根本买不起。另一方面是与商品房竞争的需要。由于这些经济适用房的地段都比较偏远,如果户型较小,与商品房相比,产权又受到限制,根本难以吸引到足够的人群,开发商难以有丰厚利润。因此开发商有意把大户型作为一种亮点。甚至与商品房相比,经济适用房的户型面积毫不逊色。譬如北京天通苑、回龙观等复式经济适用房比比皆是。与之相比,新加坡组屋政策的前期,主要建设每套40-70平方米的小户型,近20年来才改为建设85-125平方米的组屋(朱天华,2011)。而我国直接就修建大户型的经济适用房,超越了新加坡公共组屋发展的必经阶段。因此我们可以说“开着宝马住经济适用房”有其必然现象。一是当时的人群是中产阶级,这部中产阶级过了10年已经是高收入群体,其开宝马是必然的。一是由于商品房的价格高涨,带动这种产权类保障性住房成为了投资品,为权势阶层所热衷,从而导致的。
  不可否认,中央层面采用了一些补救措施,如2004年的《经济适用房管理办法》明确规定:经济适用住房中套住房面积控制在80平方米左右,小套住房面积控制在60平方米左右,客观上起到一定的遏制效果。
 
  三、经济适用房的第二次变异
  第二次变异是与商品房制度体系竞争之下产生的。如果把制度引进理解为生态竞争的过程,我们就能很好理解各类制度的现存状态。就像自然界中的高大乔木之下必然是低小的灌木林。强制度与弱制度竞争,必然更加弱化乃至消灭弱制度。
  其一,数量萎缩。第二次变异也是发生了非典背景下,为了进一步刺激经济,商品房成了主要的供给渠道。与之相适应,2004年831土地招拍挂大限规定了土地出让必须以招拍挂为主要形式。土地招拍挂制度为地方政府的土地财政扫清了道路,地方政府越从土地中获益多,越是要把商品房作为主要的支柱产业,越是不重视经济适用房。进一步,经济适用房被迫退居二线,因此在2004年《经济适用住房管理办法》中被定位为“具有保障性质的政策性商品住房”。既然法律已经降低了经济适用房,地方政府可以名正言顺地忽视经济适用房。显然,商品房制度体系的竞争已经战胜了经济适用房制度体系。因此我们观察到:经济适用房建设处于不断萎缩状态中,1998-2005年经济适用房建设量先增后减,2000-2001年达到最高,之后逐步下降到2005年的不到30万套和3200万平方米,相当于1998年的建设量。2006年以来经济适用房建设量逐步增加,2007-2008年各年竣工35万套,竣工面积为3400万平方米。这都是在中央政府宏观调控的强压之下地方勉强而为的。我们观察到2004年8月31日是土地招拍挂大限,两者叠加起来,我们可以推断出可能是由于实行土地招拍挂制度,地方政府逐渐形成土地财政,对经济适用房建设的动力弱化了,才导致保障性住房比例的萎缩。另外18号文也压缩了经济适用房的保障对象,确定了普通商品房的供给主体地位。地方政府不仅有内在的利益动机而且有外在的压力,其压缩保障性住房建设的行为也就顺理成章了。
  其二,制度断裂。新加坡独特的定价制度和组屋与公积金的配合,是组屋制度的思想结晶。因此,在政府的统筹设计下,组屋和公积金形成了一个互为补充的系统:只有组屋没有公积金,“居者有其屋计划”推行不下去;只有公积金没有组屋,单靠起伏跌宕的私人市场难以解决普遍住房问题。我国在1998年全面市场化的时候提出要形成以经济适用房为供给主体的供给体系,这种房改思路其实是借鉴了新加坡的公共组屋制度和公积金制度相配套的制度体系。但是2003年的非典引发了房地产带动经济的再次启动,在国务院的18号文中把需要购买经济适用房的对象从1998年文件规定的中低收入家庭缩小为低收入家庭,并要“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”(谢家瑾,2009),偏离原先设计的轨道。从近年房价涨幅的角度来看,即使公积金都归集到位,难以解决住房问题。因为我国引进的公积金以及住房补贴却要购买商品房,把个人购房暴露于市场风险之下,与高昂房价相比,公积金以及住房补贴只是杯水车薪,失去了引进的原旨,从某种意义上说这种制度引进不太成功。2003年18号文规定商品房成为主要的供给渠道彻底撕碎了这一对制度组合,使得制度丧失引进的原旨。
 
  三、经济适用房的第三次变异
  其一,尴尬定位。经济适用房脱离了公积金,独自开始演化,演变了类似香港的居屋。2007年8月,国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,明确了“经济适用房供应对象为城市低收入困难家庭,并与廉租房保障对象相衔接”,建筑面积控制在60平米以内,属于有限产权。这一定位完全背离了最初的定位,本身也存在逻辑矛盾。何谓逻辑矛盾呢?经济适用房和廉租房保障对象均是低收入家庭,而公租房、限价房保障对象都是中低收入。但是低收入者反而有产权保障(经济适用房),而收入高一点的(如公租房),反而仅有租赁性保障。这无疑刺激了“懒人行为”,收入较高者宁愿收入低一点,也要获得产权房(经济适用房),使得经济适用房重新定位极为尴尬。
  其二,特殊新宠。2011年国务院加大了保障性住房投资力度,新开工1000万套保障性住房。与以前相比,保障性住房建设的任务大为增加,并规定了住房保障地方政府行政一把手总负责制。保障性住房任务分解下来,地方政府不得不完成,于是单位自建房实物分配假借“经济适用住房”现象死灰复燃。俗话说“经济适用房是个筐,什么都往里装”。单位集资建房、拆迁用房、棚户区改造都参照经济适用房,享受政策优惠。由于当前有的城市保障性住房任务较重,于是鼓励有权有钱的单位自建房。这与2006年前某些单位违规集资合作建房在本质是一样的。这是传统体制的复归,也是房地产市场经济体制的倒退。象某些高校纷纷兴建经济适用房分配给职工,已经激起了较强烈的社会反响。一些地方政府在实施政策过程中表面上与原政策一致,事实上背离原政策精神的内容。
  其三,投资黑洞。这是针对社会性经济适用房而言。经济适用房实质是政府将土地出让金和部分税费作为补助发放给中低收入家庭,资助中低收入家庭房。每个家庭享受的这种补贴的多少取决于他们购买经济适用房的面积和地理条件。面积越大,地理位置越好,享受的补助越多。这就无形中促进购房人追求大面积、位置佳的住宅。房价上涨导致产权类保障性住房如经济适用房成为投资黑洞。其原因在于经济适用房的防火墙并未建立。经济适用房制度建立之初,购买经济适用房以后还可以购买商品房,经济适用房并没有回购制度。即使2007年11月建设部规定了5年以内不得上市交易,但是并未规定类似公共组屋内循环制度。只要经济适用房持有者等上5年后,转手即可获得巨额的财产。因此由于产权性住房巨大的财富效应,使得权力阶层不断侵入经济适用住房。这种问题至今仍然存在。
 
  四、小结与展望
   本文粗略勾勒出经济适用房的发展路径。显而易见,在经济适用房发展过程中,不同的相关利益群体,包括房地产企业、地方政府、特殊利益集团等等,都在不同历史阶段从经济适用房制度上部分截取有利于己的解释,产生了形形色色的问题。虽然中央针对不同问题,分别发文予以纠正。但是在支离破碎的经济适用房制度上打补丁,犹如马赛克一样,已经失去原有的含义。因此部分学者提出“取消经济适用房”制度也是理所当然的。
  在我们看来,各地区情迥乎不同,像上海、深圳等地,即使照搬新加坡的公共组屋和公积金制度,也完全能够实现居者有其屋的梦想。因为现在某些大城市的经济实力比上世纪60年代新加坡经济实力强得多,如果它们不打算依赖于土地财政,并且真正想要解决老百姓的住房问题,一切皆有可能。我们认为经济适用房还是可以继续下去的。对于经济落后而且土地依赖严重的城市和地区,奢望它们建设更多的经济适用房显然不可能,只能实现公租房和廉租房制度,才能防止其变成少数特权阶层谋一己之私利的蔽数。
 
(执笔人:钟庭军,国家住建部政策研究中心博士)

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