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租赁型保障房退出机制研究中国保障性住房研究中心课题组


作者:本站编辑       来源:决策咨询部       单位: 发布时间:2012-09-20 10:34:15

随着保障性安居工程建设加快推进和逐渐交付使用,如何设计一套好的管理制度,保障其合理分配和良性运营问题日显紧迫。若“退出”机制缺失,不仅政府的巨大投资难于有效回收,部分社会群体“赖占赖享”社会福利,也浪费有限的社会资源,不利于保障房持续运营。本文重点分析当前租赁型保障房退出问题,并借鉴国际经验,提出一些完善退出机制的建议,供领导参考。

  一、我国租赁型保障房退出现状及存在的问题
  据住房城乡建设部统计,截至2010年底,全国累计用实物方式解决了近2200万户城镇低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困难,近400万户城镇低收入住房困难家庭享受廉租住房租赁补贴。从目前运行情况看,除在申请阶段审核不合格被迫退出外,因家庭经济条件改善主动退出的几乎没有。一些地方房管部门的同志也认为,“保障房现在建设还是小问题,钱到位、地到位就能开工,但让人担心和难的是以后的管理,准入审核还好,最难的是退出,一旦住进去,超过标准了不退出来,能动用的强制手段很少,而且使用强制手段还要考虑社会稳定的问题”。国家审计署公布的19个城市2007至2009年廉租房建设情况的公告表明,厦门等6个城市不同程度存在廉租房保障对象退出难的问题。
  总体来说,我国保障性住房退出管理主要存在以下问题:
  (一)各地对租赁型保障房退出规定的操作性不强
  目前关于租赁型保障房退出的主要法律依据是《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》(2005年)、《廉租住房保障办法》(2007年)和《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(2010年)等部门规章,立法层次不高。北京、天津、上海等各省市出台的关于租赁型保障房退出的相关规定也较为笼统,对家庭资产限额没有规定;对那些已经不符合租赁条件的租户,过渡期内租金调整政策如何操作没有细化。与国外保障房退出的法规相比,普遍存在监管和处罚不力的问题。只有个别城市,如天津、武汉规定租户逾期不退出的,经营单位可向房屋所在地的区人民法院提起民事诉讼。
 (二)收入、信用和资产评估体系不健全
  目前,北京、深圳等一些城市已开始实施保障性住房“轮候制度”,但如果没有完善的家庭财产状况监测体系,退出不畅,则轮候群体会越来越大,永远无法满足需求。国外一些国家,如新加坡之所以能在租屋轮候制度中实现较好的退出,主要是由于其建立了集合个人税收、房屋权属、个人信用、身份证管理的智能信息系统,能实现对居民资产变化的动态管理。我国只有上海于2009年成立了国内首家“居民经济状况核对中心”,用于查询家庭的银行存款、股市交易、纳税记录、房产拥有、公积金缴纳等信息,但该系统受地区性等局限,承租户在上海以外的资产无法核查,亟待与各地实现信息共享和联网。
  (三)保障性住房监管薄弱
  目前, 我国租赁型保障房的监管机构主要是各地房管部门,但据地方反映,保障房建设加速推进的同时,监管机构和人员不足的矛盾较为突出。国内从事住房保障工作的专职人员与城镇人口的比例为1:17万人,香港这一比例为1:600人。内地有些地区甚至由街道办事处和居委会执行监管职能。由于监管不力,监管措施落后,保障房转借、转租、私自买卖、闲置等情况时有发生。
  (四)租户退出后制度衔接不畅
  目前各地对不再符合租赁条件的租户给与了一定的过渡期限,过渡期内按同区域同类住房市场价格收取租金。现实中有的家庭,收入超出了保障范围,但超出的很有限,让其退出另外买房或租房,仍然存在困难。退出公租房后,租户购买住房也没有购房贷款贴息等优惠政策,缺乏阶梯型保障容易使这类人群再次面临住房困境。
  二、国际经验:三种主要的退出模式
  (一)以压力机制为主的香港模式
  压力机制是通过有效的惩罚机制和收入监管,提高承租户违法成本、增加违法压力,迫使不再具有租住资格的承租户主动退出。
  香港政府根据不同时期情况变化,对公租屋的退出机制几经修订,相对比较完善。1996年全面确立并完善了公共租住公屋的退出机制,对于所有收入和净资产值超过每年修订上限或不申报收入和净资产的租户,都必须缴纳市场租金并且在1年内迁出所住的公屋单位。为了有效执行退出机制,将公屋分配给最需要的家庭,2004年成立了“打击滥用公屋资源特遣队”,加强公共住房的退出执行,2006年更名为“善用公屋资源分组”作为房屋署的下属机构。该机构分三个处室,分别从预防、行动、宣传和教育三个方面采取行动。重点是调查怀疑不再符合居住公屋资格的家庭,并执行申请家庭的收入与资产审查。如果存在住户虚报资料,即属于违法行为,房委会可以立即终止租约,并根据法律规定检控该住户,一经定罪,可判罚款2万港币及监禁6个月。这项措施成效显著,如2006、2007年度,收回公屋9千多套,收取额外租金达2亿多港元。
  (二)以推力机制为主的韩国模式
  推力机制是当低收入家庭的经济状况发生变化时,出现向上流动的倾向时,通过置业资助计划、多层次的住房保障体系等政策安排,使其进入住房保障的第二道网。
  韩国政府为了推动承租户退出,对这些家庭购房给予低息贷款。针对购买小型住房的低收入无房家庭,给予多方面的低息购房贷款支持。如果购买60平方米以下的住房,则可获得年利率为8.5%,相当于全部房价70%的贷款。同时低收入无房家庭在购买小型住房时还能获得相关的税收优惠,购买低于40平方米住房的低收入无房家庭,可免缴住房购置税和交易登记税。购买40 - 60平方米住房的低收入无房家庭,可减半征收住房购置税和交易登记税。此外,低收入家庭如果使用住房储蓄购买住房,还可以减少40%的住房购置税和交易登记税等。
  (三)以引力机制为主的英国模式
  引力机制是通过福利制度的安排,引导不再具有资格的家庭自愿腾退公共租赁方。引力机制的设计既要保障居住困难的公民居住的权利,又要具有相应的手段鼓励公民去通过劳动购房,体现公平与效率兼顾。
  英国政府从80年代以来就实行“优先购买权”政策,凡租住公房的住户有权优先、优惠购买其所住的公房。比如,租住公房的住户,住满两年后即有权以优惠折扣价格购买所住的公房,优惠折扣起点为房价的30%。2005年,英国政府又推出了“新居者有其屋计划”,规定在第一次购买时,购房者最低购买25%的所有权。2011年底,英国政府决定通过为租房者提供最高5折的购房优惠,刺激住房者成为房屋所有者,进而将政府的售房所得直接投入到当地的新一轮住房建设,为地方提供更多的就业机会,减轻财政负担,推动经济复苏。
  三、几点建议
  借鉴国外经验,租赁型住房退出应着眼于从制度设计的角度,考虑如何让承租户主动退出而不是让主管部门被动寻找不符合租住资格的租户,在压力、推力和引力的共同作用下实现租赁型保障房有效退出。
  (一)制定激励和过渡措施,助推和吸引租户退出
  制定促使承租户渐进退出的过渡措施,逐步加大租金收取力度,直至与市场租金齐平。在监督机制尚未完善前可采用价格调整手段。首先确保公租房租金始终高于周边房租价格,在此基础上,政府在第一年每月对租户补贴,一年后如果这些家庭不符合资格,政府逐步降低补贴,直至租户承担高于市场价格的租金,不得不自动退出。在收入核查机制健全后,可逐步过渡到根据承租户实际支付能力,如收入的一定比例收取租金的方式。
  制定激励措施,通过提供优先购买权、降低首付比例等方式“助推”租户主动退出公租房,加快房屋流转和减少行政成本。
  探索租赁型保障房可持续供给方式。如北京、江西等省市实行的租售并举政策,住户可采取一次性付款、分期付款等方式购买部分或全部产权。公租房不得进入市场交易,住户如需出售只能由政府回购。回收的资金一律进入公共租赁房资金专户,专项用于偿还贷款和公租房再建及管理。
  (二)完善资产动态监测,加大监管力度,迫使租户退出
  加强承租户的动态信息管理。建议采用信息化和智能化的手段,如开通第二代身份证芯片的“智能卡”功能,并与银行、税务、工商等连接,将收入信息载入国家信息库,不仅为保障房管理服务,也可为其他民生政策服务。在收入检测体系没有完善前,也可以借鉴厦门的监管方式,定期进行拉网式检查以及对小区进出车辆的监管,采用间接途径进行全方位的监测。规定正在享受保障性住房或领取住房租赁补贴的家庭,再购买其他住房的,应当首先办理保障性住房退出手续。房屋登记机构办理房屋权属登记时,应根据住房保障部门提供的信息比对申请登记人家庭成员是否正在享受保障性住房,甄别真伪后进行登记。目前江西省已出台了相关规定。
  充实基层监管力量,加大惩罚力度。明确各地房管部门、银行、税务等部门等在保障房监管方面的责任,整合利用现有资源,提高监管效率。同时,与社区的管委会、居委会以及小区的物业管理、业主委员会互相协作,共同完善保障性住房住户的监督工作。提高弄虚作假者的违法成本,骗租行为记入诚信档案,并在当地媒体上公示。必要时赋予监管部门一定的司法权。

(执笔人:郑慧)
 

 

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