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保障性住房户型标准研究中国保障性住房研究中心


作者:本站编辑       来源:决策咨询部       单位: 发布时间:2012-09-20 10:38:28

保障性住房是政府的一项重要民生工程,其主要目的是满足中低收入住房困难家庭的基本住房需求。然而,由于受经济发展水平、政府财政能力、土地资源的约束,保障性住房的建设必须坚持适度保障的原则,在满足基本需求的条件下严格控制建设和保障标准,防止由于过高追求保障水平而带来的福利刚性问题。设置适度可行的保障标准,关系着保障性住房分配的公平性和运营的可持续性,需要认真研究。

  一、目前不少地方保障房户型标准偏高
 

  对于廉租房,建设部等五部局2003年出台的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定,城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60%。根据住建部2009年出台的《2009至2011年廉租住房保障规划》,廉租住房保障标准控制在人均住房建筑面积13平方米左右,套型建筑面积50平方米以内,保证基本的居住功能。北京、上海、天津、重庆四个直辖市都将廉租房的实物配租面积,定在人均使用面积10平米左右。陕西省规定廉租房的最大面积不超过50平米。厦门市则具体规定了廉租房一房型35平米、两房型50平米、三房型60平米的面积标准,其三房型的面积标准超过了国家政策的规定。
 

  对于经济适用房,建设部等七部门2007年发布的《经济适用住房管理办法》明确要求,经济适用住房单套的建筑面积控制在60平方米左右。天津、陕西与国家规定一致,建筑面积在60平米左右。北京规定了经适房人均使用面积15平方米的标准。上海、厦门允许建设部分三室户,面积上限放宽到70平米。
 

  对于公租房,根据2010年《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》,成套建设的公共租赁住房,单套建筑面积要严格控制在60平方米以下。2011年9月20日国务院常务会议要求,公租房建筑面积以40平方米左右的小户型为主。北京、天津与中央政策规定一致,以小套型为主,也建设少量大套型,并将面积标准限定在60平米以内。部分城市放宽了公租房面积的上限,如重庆将大套型面积上限放宽到80平米,厦门则放宽到85平米。
 

  表1 各地关于保障性住房建设标准的规定

廉租房

经济适用房

公租房

国家

保障面积不超过当地人均住房面积的60%;人均住房建筑面积13平方米左右,套型建筑面积50平方米以内

单套建筑面积控制在60平方米左右

建筑面积以40平方米左右的小户型为主

北京

人均使用面积10平方米

人均使用面积15平方米

单居30左右,小套型40左右,中套型50左右,大套型60以下

上海

人均居住面积10平方米

主要为一室户和两室户,少量为三室户,建筑面积在4070平方米,高层建筑可适当放宽一定面积

套均4050平方米

天津

人均使用面积10平方米

套型建筑面积控制在60平方米左右

套均3045平方米为主,最高不超过60平方米

重庆

人均使用面积10平方米

40-80平方米

厦门

一房型35,两房型50,三房型60

两房型60,三房型70

一房型45,两房型70,三房型85

陕西

50平方米以内

平均60平方米

平均50平方米,最大不超过60平方米

 

  二、国际经验:遵循低标准原则  

  关于保障性住房的建设标准,各国一般根据本国的经济发展水平、人口密度、城市化进程等制定。适度的保障标准,不仅能够避免政府承担过高的财政压力,而且可以防止保障性住房被非低收入群体侵占,以及产生被保障者的“赖居”现象。可以说,较低的保障标准,本身就是一种有助于实现公平分配的机制。
在这方面,日本和韩国的经验很典型。这两个国家都具有“人多地少”的特征,如日本在1968年时人均住房建筑面积为23平米(与我国2005年时城镇人均住房居住水平类似)。在建造保障性住房方面,日、韩都采取了小户型、低标准的原则。如日本主要面向移居人口提供的公团住宅主要房型为两室一厅,使用面积多在60平方米左右。面向低收入阶层和新工作者的公社住宅则标准更低,多建设在偏僻的、无法进行其他用途开发的土地上(以丘陵地和山坡地为主)。2008年,日本新建住房中自有住房每套平均面积为133.8平米,出租住房每套平均面积为46.7平米,仅相当于自有住房平均面积的1/3。也就是说,用于出租的住房面积普遍非常小,是一种低标准、过渡性保障。表3是日本第八个住房建设五年计划(2001-2005年)的居住水准,其中最低居住水准仅相当于一般居住水准的不到50%。  

  韩国因国民收入低于日本,其公营住宅面积更小,使用面积控制在15-50平方米。另外,为安置进城农民和移民,韩国建设了许多具有共用设施的公营出租房,以便多个家庭分租合用。租户各有独立房间,每层至少建有一处公用厕所和公用厨房。到1970年,韩国租房家庭中仍有44.8%的家庭是分租合用,目前,韩国公租房合用现象依然存在。这反映了公共住房的宗旨是改善人们的基本居住状况,应该遵循低标准原则。

  表2 日本第八个住房建设五年计划的居住水准(平方米)

家庭人数

一般建议

居住水准

城市建议

居住水准

最低居住水准

1

50

37

18

1人(单身中年人或老年人)

55

43

25

2

72

55

29

3

98

75

39

4

123

91

50

5

141

104

56

6

147

112

66

 

  注:此水准为住户专用面积(墙体中到中的面积)标准数据来源:《国外住房数据报告No.1》,第50页。中国建筑工业出版社,2010年版。

  三、建议  

  对于保障性住房应该建成何种标准的问题,近年来一直存在争论。一种观点认为,保障房应遵循非体面化原则,尽量采取低标准建设。例如著名经济学家茅于轼就曾提出“廉租房只建公共厕所”的观点,其主要目的是防止富人侵占。另一种观点则认为保障性住房也应讲究舒适、体面,其理由是保障房面积狭小、居住不舒适,迫使低收入群体去买房,推高了房价。  

  我们认为,从我国当前实际出发,借鉴国际经验,我国的保障房应坚持低标准原则,严格控制面积和户型。目前我国城镇中低收入家庭的比重较大,随着城市化的演进,新增城市人口对保障性住房的需求也会进一步加大。根据目前的经济发展水平和政府财政能力,住房保障应从低水平、广覆盖起步,着重于改善和满足基本住房需求,逐步提高保障水平。不应在现阶段强调保障性住房的居住舒适度,使得群众对保障房的期望值过高。日本在经过了半个多世纪的城镇化之后,人均住房建筑面积已经达到45平米,而其平均每套租赁房的面积仍然在50平米以内。这说明对小型保障房的需求一直存在,这种住房是解决亚洲国家城镇化过程中人地矛盾的一种必然选择。按照我国当前的城镇化速度,2030年城镇化水平预期可达到70%以上,城镇人口接近10亿。解决这样庞大数量人口的住房问题,必须坚持小户型、紧凑化原则。在住房条件得到切实改善后,对现行保障性住房可采取改建、出售或拆除重建的方式,解决其过剩问题。另外,解决当前房价过高问题,其根源不在于通过建设保障房来减少对商品房的需求,而是应通过抑制房地产市场的投资和投机,规范房地产商行为来实现。因此,不应以此为理由来建设高档次的保障房。恰恰应通过低标准,减少保障房的“赖居”现象,鼓励有能力者通过购买商品住房改善居住质量,减少政府的财政负担。  

  第一,坚持小户型、实用性原则。保障性住房应定为成安全网和生存性保障,其不应参考商品房小康标准,人均住房面积更不应高于社会人均住房面积,而应在社会人均住房面积的40-60%左右。保障房设计的重心应从追求美观转为重视实用性、安全性和经济性,从设计源头上减少不必要的浪费。租赁式保障房可建成非成套住宅(集体宿舍、单间宿舍)和成套住宅(一居室到三居室)的形式。集体宿舍、单间宿舍面积在10-15平米。成套公寓应以一居、二居为主,人均建筑面积在15平米左右,实行人均配租面积随家庭人口数的增加而递减的原则。建议2-3人的一居室在30-40平米,3-4人的二居室在45平米以内,4人以上的三居室在55平米以内。经济适用房等出售式保障房应坚持建筑面积户均60平米左右的标准。  

  第二,实行分层次、梯度化原则。针对不同的保障群体,如城镇家庭、新就业职工、外来务工人员等,设计不同形式和标准的住房,满足不同层次的需要。针对进城务工农民、新就业职工等单身群体,可以提供集体宿舍、单身宿舍等非成套住宅。目前许多地区在修建的农民工公寓是很好的选择。针对城镇中低收入家庭、新就业新婚家庭、农民工家庭等,根据家庭人数提供相应面积的成套住宅。允许符合保障条件的承租家庭在人口数发生变化后申请调换更大面积的保障房。根据建设部测算,“十二五”时期,全国城镇非农业户籍新婚家庭需要的公租房为约686万套;农民工需要的公租房为565.11万套,其中非成套公寓320.39万套,成套公寓244.72万套;外地非农业人口需要的公租房为129.75万套。各地可对各类群体的规模进行调查和测算,根据需求进行建设。  

  第三,对保障房建设进行严格监控。之前,由于建设标准不清晰和监控主体缺位,部分地区的保障性住房存在着超标准建设的问题,特别是经济适用房。经济适用房的开发商为追求利润最大化,受成本利益机制的驱动,开发大户型、超标准的经济适用房。对此,国家应加大监控力度,严格制止建设标准超标问题。

  (执笔人:胡琳琳)  

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