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保障性住房建设的天津经验


作者:admin       来源:决策咨询部       单位: 发布时间:2012-09-18 10:39:29

9月9日,国家行政学院保障性住房问题研究课题组一行三人赴天津市调研保障性住房建设情况。天津市的保障性住房建设一直走在全国前列,这既与其起步早、领导重视有关,也与其重规划、重建长效机制等有关。现就这次调研情况汇总,供领导参考。

  一、   “十一五”以来天津市保障性住房建设的基本情况
  天津《今晚报》8月9日头版头条揭晓了由百姓投票选出的“我爱天津的100个理由”,其中群体对市委、市政府大力推进保障性住房建设的认可度最高,“保障房建得多”位列社会保障第一位,彰显出政府加强住房保障工作深入人心,深得民心。正是紧紧抓住这一头等民心工程,才使得天津市政府保障性住房建设工作走在全国前列。其特点可概括为起步早、力度大、成效好。
  (一)起步早
  自2007年天津市第九次党代会始,天津市委、市政府高度重视改善群众的居住条件,提出“扩大住房保障覆盖面,加快建设经济适用房、廉租房、经济租赁房、拆迁安置房和限价商品房”的要求。特别是在廉租房供应上较早地做到了应保尽保。而主要针对拆迁安置的经济适用房建设在全国一直保持规模大、比重高的特点。
  (二)力度大   
  一是政府组织保障力度大。九次党代会以来,市委、市政府将住房保障工作列入20项民心工程之首,写入年度《政府工作报告》,并成立了市保障性住房建设和城中村改造领导小组,每年都将住房保障和危陋房屋拆迁安置工作责任目标分解到各区县政府,将住房保障工作目标纳入各级政府的年度考核。
  二是投资力度不断加大。“十一五”期间,政府投入各类资金约200亿元,供应土地近1000公顷。今年市政府与国家保障性安居工作协调小组签定的责任目标为开工建设保障性住房1560万平方米、23万套(含示范镇安置房360万平方米、4万套),占“十二五”规划总量的一半。其中公共租赁住房480万平方米、10万套,经济适用房650万平方米、7.8万套,限价商品房430万平方米、5.3万套。计划新增享受租房补贴家庭1万户。到8月底,保障性住房累计新开工1372万平方米、20.76万套,开工面积完成全年目标的90%。
  三是加快公共租赁房优先建设的步伐。天津市在实施“十二五”保障性安居工程建设规划中,不仅提高了公共租赁房建设的比重,而且使其进程尽可能提前。计划“十二五”建设公共租赁住房15万套,占全部保障性住房的比重达37.5%,今年建10万套,占全部保障性住房的比重为43.2%,比全国平均值38%高5个多百分点,占“十二五”总规划量的2/3。
  (三)成效好
  天津市“十一五”期间保障性住房建设在保障范围、建设规模和群体受益户数等方面均居全国前列。
  一是保障范围全国最高。低收入住房困难家庭已做到了“应保尽保”,中低收入家庭住房保障受益面不断扩大。2010年全市住房保障覆盖面已达20%,提前五年达到了国家“十二五”规划纲要提出的预期目标。“十二五”末,住房保障覆盖面将接近35%。
  二是建设规模大。近两年来保障性住房的建设量(套数计)达到了全市住宅建设量的30%左右,住房供给结构明显改善,促进了房地产市场平稳健康发展。
  三是群体受益户数不断增加。“十一五”期间,天津市政府为41万户中低收入住房困难家庭提供了住房保障,是“十五”的9倍,其中新建各类保障性住房2405万平方米,占全市住宅建设量的30%以上,同期发放租房补贴的家庭数达到了7.5万户。
 
  二、   天津市保障性住房建设的经验
  1、规划先行,创新管理体制
  保障性安居工程建设是一项长期民生工程。要真正做好这一工作,必须过三关,一是规划关,二是建设关,三是管理关。在加快保障性住房建设过程中,一些地方不太重视做规划,通常是规划线条太粗,重在数量目标,对布局、配套等重大问题研究不充分、谋划不深入,存在短期化倾向。规划主要是解决保障房的布局问题、户型结构及标准问题、与周期城市规划区的协调问题、社区功能配套问题等,这些问题必须预先加以谋划、从长计议,才能避免留下大的隐患。天津市委、市政府十分重视做好保障性住房规划。一方面,坚持建设依托规划稳步推进。2008年,市政府按照结合实际、统筹规划、分步解决的原则,编制了2008-2012年住房保障五年发展规划;2010年,编制了更加详细、周全的“十二五”住房保障规划,这一规划既注重与国家的住房保障规划相衔接,又注重与原有的城市发展规划相衔接。另一方面,注重创新政府管理机制,提高规划的执行力。在调研中,令天津市政府许多工作人员津津乐道的是“国房局”的重要作用,“国房局”即天津市国土资源和房屋管理局。天津市是国内少数将政府的国土管理功能与房屋管理功能合二为一的城市,两大管理职能合并是天津市政府大部制改革的重要创新,省去了土地部门与房地产管理间的协调成本,为解决保障性住房土地供给难题提供了便利,这也是天津市保障性住房建设一直走在全国前列的一个重要原因。
  2、整合方式,构建长效体系
  目前全国各地保障性住房建设多处于试验、摸索阶段,存在保障类型多杂、变通的方式多等问题。针对这一问题,天津市政府提出优化和完善住房保障方式,整合现有保障资源,简化保障类型。政府将保障性住房简化为三类,分别是公共租赁住房、经济适用房和限价商品房。在“十二五”保障性住房规划中提出“建设三种保障房、发放三种补贴”的总体思路,加快构建“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的住房供应体系。公共租赁住房按照“保基本、促公平、可持续”的原则,面向三类困难家庭出租。一是符合“三种补贴”条件尚未租赁住房的城镇家庭;二是人均年均入低于3万元,人均住房建筑面积低于12平方米尚未享受其他住房保障政策的城镇家庭;三是经市政府批准的其他中等偏下收入住房困难家庭,包括外地来津工作的无房人员。天津市在经济适用房建设中非常有特色,经济适用房建设与城市危陋房屋拆迁、城中村改造及重点工程拆迁相结合,主要用于这三类拆迁安置,按照“拆建结合、先建后拆”的原则定向建设,封闭运作,堵住了一般的经济适用房在分配上“寻租”的漏洞。
  3、先难后易,重在“保困保底”
  保障性住房建设中最难的是公租房建设。目前的高地价使地方政府出让土地收益丰厚,因此,一些地方政府舍不得拿出更多的土地用于保障性住房建设,导致土地供应难。因回报低,社会资金不愿进入,导致融资难。为此,许多地方为了加快完成国家下达的建设任务,建设中“先易后难”,主要是通过大量建经济适用房、限价房来增加保障性住房数量,这会导致需求最紧迫的公租房建设滞后,最该得到住房保障的居民得不到及时保障。天津市政府深刻领会国家的住房保障政策关键是“保困保底”,因此,他们集中力量、采取各种措施,“先难后易”,“十二五”前期重点是建公共租赁住房,这是其深得人心的一条重要经验。
  4、搭建平台,引导社会融资
  一是搭建融资平台。2009年组建了天津市保障住房建设投资公司,成为国内首个从事投资危陋房屋改造和保障房建设的公司。公司自成立以来,积极发挥投资融资平台作用,与建设银行天津分行作为牵头行、15家银行参与的银团签订了200亿元保障性安居工程贷款合同,用于拆迁危陋房屋的投资和安置;向国家开发银行申请100亿元银团贷款用于中心城区城中村改造。今年保障性住房建设规模大,资金需求多,仅市内六区和环城四区公共租赁住房建设就需资金约200亿元,市保障住房建设投资公司作为投融资主体,与国家开发银行共同制定了公共租赁住房融资方案,目前银团正在积极组建中。
  二是开展保障房专项融资业务。已与天房集团、工商银行、天津信托等共同发起成立了国内首支保障房投资基金,募资50亿元,作为项目资本金投入。同时,对购买经济适用房、限价商品房的中低收入人群,给予贷款贴息和营业税补贴,减轻居民的购房负担。争取的30亿元国家社保基金专项贷款也已投入使用。
  三是积极争取国家政策支持。开展了全国首批利用住房公积金贷款建设公共租赁住房的试点工作,涉及5个项目、6000套公租房,贷款额度为19.75亿元。国家拨付的15.7亿元公共租赁住房专项补助资金,已按专款专用原则落实到项目。
  5、强化监管,确保分配公平
  一是健全机制,完善监管体系。市国土房管局、市民政局联合下发了《天津市住房保障监督管理办法》》,作为全市住房保障监督管理工作开展的指导性文件,强化了包括部门内部自检、部门联合检查、审计监察部门审查、社会举报监督等在内的监督管理机制。细化住房保障监督管理责任,确定了市区两级监督机制,将保障性住房的监管工作纳入制度化、长效化的轨道。
  二是细化流程,严格资格审核。严格执行街、区、市“三级审核、三级公示”制度,完善包括申请、审核、公示、备案、配租、发贴、权属登记等环节在内的管理流程。廉租住房、限价商品住房的配租和销售工作邀请人大代表、政协委员参加,在公证机关的监督下组织摇号选房。对申请保障性住房的家庭住房、收入等情况在政务网及其他指定媒体公示。对经济适用房和限价商品配售,按“一户一证、一证一户”的原则,从申请、购房到发放权属证明全程监管。
  三是搭建网络平台,强化动态监控。开发了“天津市保障性住房管理系统”,将全市各项住房保障工作纳入统一管理,即时核查申请家庭的收入、住房情况,通过链接住房公积金、社会保险等专业数据库,对申请家庭的收入情况进行比对。运用网络手段每季度核查保障家庭相关情况,目前已通过保障住房管理体系核查享受住房保障家庭30万户次,对违规家庭及时清退,累计追缴违规领取补贴款614户、265万元,追缴经济适用房和限价商品房差价980万元(90户)。
 
  三、几个突出问题及建议
  一是户型偏大问题。政府提供保障性住房是保“基本”,不是保“改善”。天津市在保障性安居工程规划中提出按“小户型、齐功能、高质量”的标准建保障房,公共租赁住房以建筑面积30-45平米为主力户型,最高不超过60平米,建设比例不低于80%,发放三种补贴中标准也定得较低,这符合住房保障的基本原则,有利于扩大住房保障的覆盖面。但我们在调研中发现,公共租赁住房存在户型偏大的问题,一地正在建的1970多套公租房,由50多平米的独单和60多平米的偏单两种户型构成,面积明显偏大。我们建议,为了体现公平、也有利于政府节约投资,在大城市保障性住房户型应学香港,控制在30-40平米之间,不能超过50平米;中小城市可适当放宽,但也不能超过60平米。
  二是选址偏远及配套问题。我们调研的公租房位置较好,但另外了解到,天津保障性住房主要集中建在大寺、双青等较偏远地区。这对城市(特别是交通及城市功能)会产生什么样的影响值得研究。有不少地方,保障性住房项目位置选择过偏,交通不便,也缺乏就业和其他服务设施的配套,居民生活成本过高,使得一部分低收入住房困难家庭不得不放弃享受保障。与此同时,大规模的保障性住房如果多布局在郊区或远郊区,还会使城市已经出现的“摊大饼”模式的弊端更加明显,从而加剧城市已有的交通和管理问题。对此,要高度重视,保障性住房要以便民为原则,既要考虑交通方便,既要重视就业和其他社会设施的配套,避免规划布局上的偏远化,保障安居工程项目要尽可能安排在就业多、交通方便的城区或近城区。
   三是建设过于集中的问题。成片集中建设保障性住房在全国各地都较为普遍,天津也存在这一问题。保障性住房应尽量避免大规模的集中连片建设。中低收入过度集中居住,特别是廉租房住房集中居住,容易形成“贫困集聚”问题。即可能造成物业管理等费用收取困难,影响正常管理,又会造成贫困对比明显的不良社会影响。政府在规划建设保障性住房时,要尽量使保障性住房与商品房混合,形成混合社区。重视社区建设的配套和属地化管理,避免社会管理缺失,导致大量的管理“死角”。
  四是社会融资困难问题。天津市保障性住房建设所需的资金主要靠政府财政(及相关的合作机制)这一较单一的渠道,社会融资渠道仍然不畅。当前经济发展速度较快、财政收入增收较多的情况下这一问题还不突出,如果经济增长和财政收入增长均明显放慢,保障性住房建设资金问题就会变得很突出。要未雨绸缪,拓展融资渠道。一要大力鼓励金融产品创新。可考虑发行专项国债,并设立国家保障性住房建设基金,或允许地方政府适度发行专项债券。加快推进住房信贷的资产证券化及大力支持房地产投资信贷基金发展等。二是利用现有的长期资金投资保障性住房。扩大公积金专门支持保障性住房建设的试点城市范围,将其扩大到所有城市。鼓励社保基金参与投资。三是探索建立保障性住房的政策性银行或者要求各商业银行履行社会责任,让其设立专门机构,实行专门的审核程序和考核体系,开展支持保障性住房的政策性金融业务。四是制定优惠政策鼓励社会资本参与保障性住房建设。
     
《中国保障性住房研究中心》课题组

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