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江西省保障性住房建设管理的经验和启示保障性住房研究中心课题组


作者:admin       来源:决策咨询部       单位: 发布时间:2012-09-18 10:43:09

保障性住房建设是国家的一项重要民生工程,今年是保障房建设的关键年,目前各省都在加快保障房建设的进程。江西省作为经济欠发达的中部省份,在保障性住房建设实践中,勇于探索,初步建立了一套富于创新、具有特色的住房保障政策体系。2012年5月14日-19日,国家行政学院保障性住房研究中心一行3人,赴九江、南昌、赣州进行调研,重点了解江西省在保障房建设方面的创新实践及存在的问题。现将有关情况整理如下,供领导参考。

  一、保障性住房建设和管理的主要做法
  江西省作为一个传统的农业大省,目前正处在经济结构转型升级的关键时期,加快工业化、城镇化是其主要任务。根据这一特点,江西省把加快保障房建设作为解决城市中低收入家庭住房困难、为工业发展服务和加快城镇化的重大战略举措。其主要做法有:
  (一)起步早、目标高、力度大
  江西省早在2004年就启动了廉租房建设。目前各市都建成了一批廉租房,已经投入使用,运行良好,解决了一部分低保和低收入家庭的住房困难问题,也积累了一定的管理经验。2009年启动城市和国有工矿棚户区改造,2010年开始启动公共租赁住房建设。
  与全国比较,江西“十二五”保障房建设目标相对较高。江西省“十二五”住房保障规划提出,将计划投资1400亿元,建设保障性安居工程126万套,到“十二五”末将累计解决近200万户家庭住房困难,惠及人口超过600万,住房保障覆盖率将超过城镇常住人口20%以上。其中,一些地市将就业创业与保障性住房建设挂钩,制定了更高的目标,如九江市政府提出了“只要在九江创业就业,就能在九江安居乐业”的理念,市委市政府决定用三年时间(2011年-2013年)在中心城区新建10万套、500万平方米保障性住房,力争使中心城区保障性住房覆盖率达30%。在建设进度方面,江西省自我加压,要在2013年超额完成国家下达的建设任务。
  (二)坚持保障房建设以政府为主体的开发供应模式
  江西保障性住房的供应的主要形式是各级政府提供土地,由政府成立的国企直接投资建设。从近三年公租房建设的情况看,政府建设的占95%左右。一般的做法是在房产局下成立公司作为建设主体和投融资平台。例如,九江市将原隶属市国资委的市置地公司划归住房保障和房产管理局。置地公司主要负责保障性住房项目的融资(还贷)、工程建设、房屋经营管理(包括出租、出售、经营、维修、物业等)。除政府建设外,江西省还支持有条件的单位,如学校、医院等国有企事业单位,利用自有土地规范建设公共租赁住房,并鼓励外来务工人员集中的开发区、产业园区管理机构,按照统筹规划、集约用地的原则建设公共租赁住房。
  (四)以住房困难为主要准入条件,放宽保障范围
  江西省在实行廉租住房对象应保尽保的基础上,将公共租赁住房保障范围覆盖到城镇中等偏下收入住房困难家庭和有稳定工作、具有租金支付能力的居民,以及在城镇稳定就业的外来务工人员,即人均住房建筑面积不足15平方米、人均收入低于当地人均可支配收入2.5倍的住房困难家庭。外来务工人员申请公共租赁住房不受户籍条件限制。这样就由过去重户籍重收入标准,转变为取消户籍限制,弱化收入要求,以住房困难作为准入的主要条件。
  (五)实行“三房合一、租售并举”机制,保障房永远姓“公”
  从2012年开始,江西省将经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房“三房合一”。各市县停止新建经济适用住房和限价商品房,廉租住房与公共租赁住房按照“计划分别上报、资金打捆使用、项目统一规划、工程统一建设、后续统一管理”的原则进行并轨建设。建设标准为以单套建筑面积50平方米左右的小户型为主,最高不超过80平方米,80平方米的大户型不超过总规模的15%,小区要建设15%左右的公共和商业设施。租金标准为公共租赁住房控制在同地段、同品质、同类型住房市场租金的60%,廉租住房相当于同地段、同品质、同类型住房市场租金的10%。规定公租房租住三年后承租人可自愿购买租住的保障性住房有限产权,购买价格原则上按住房建安成本价格出售,保证了保障房永远姓“公”。
  (六)加大资金投入,拓宽筹资渠道
  江西属经济欠发达地区,财力不强,但全省上下一心,克服资金困难,目前已筹集900多亿元资金用于保障性安居工程建设。一是积极争取国家补助资金。2008年至2011年,共争取国家补助资金116亿元。二是加大省级配套投入。2009年以来,省级财政按照分级负责,足额配套原则,逐年增加配套补助资金,其中2009年5.9亿元,2010年11.9亿元,2011年14.5亿元,2012年18亿,增长幅度、支持力度之大居全国前列。同时,省政府每年在中央代发行的地方政府债券资金中安排一定比例资金用于保障性安居工程建设,2011、2012年均不低于30亿元。三是积极拓宽筹资渠道。为解决保障性住房建设资金紧缺问题,省政府搭建省级融资平台,向银团融资用于廉租住房建设和城市棚户区改造,2011年,向银团贷款130亿元;2012年继续利用银团贷款支持保障性住房建设,融资规模为110亿元。四是积极落实市、县配套资金。市、县确保土地出让收益的10%和住房公积金增值净收益用于保障性住房建设,不足部分由地方财政兜底解决。2011年市、县投入资金约700亿元。
  (七)对准入实行严格、动态的管理
  保障性住房的严格准入和公平分配,直接影响到住房保障制度的成败。为了严把准入分配关口,2008年江西省率先建立了“三级审核、三榜公示”、“统一摇号、公开销售、电视直播、全程公证”等制度,从申请、审批、建设、销售(租赁)实行全程监督。“三级审核,三榜公示”即由社区(居委会)负责初审,经入户调查和群众评议后,进行第一榜公示;由街道办事处负责复核后,由区政府对复核结果进行审查,并进行第二榜公示;由区政府将符合条件的申请对象报市政府,市政府委托市房地产行政主管部门调查核实后进行第三榜公示。在房源分配中“统一摇号、公开销售(配租)、电视直播、全程公证”,保证了分配过程与结果的公开、公平、公正。对承租户实行动态管理,每年进行收入审核,通过审核后方才签订下一年度的租房合同。

  二、江西省保障性住房建设的几个重要创新点

  (一)实行“三房合一”,提高了建设管理效率
  江西省实行的经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房“三房合一”、并轨建设、租售并举机制等,是完善保障性住房体系,加快保障性住房建设的重要举措。一是有利于保障性住房统一规划、统一建设、统一分配、统一管理,提高土地、资金使用效率,便于操作和管理。二是有利于扩大住房保障覆盖面,解决新就业职工、外来务工人员的住房问题,吸引人才。并轨后保障性住房覆盖面扩大到城镇常住人口,包括新就业人员和农村进城就业、创业人员,申请条件不受户籍限制。一些地区(如赣州)针对不同人群的需求,建设了“新市民公寓”、“大学生公寓”等。三是有利于统筹保障性住房房源,做到公平分配。并轨后实行在自愿基础上购买有限产权的政策,避免了以往经济适用房分配中“寻租问题”。
  (二)科学规划保障房选址,保证建设土地
  江西省规定,保障性住房要按照城市规划、住房建设规划确定选址,科学规划,合理布局,尽可能利用现有市政设施、交通设施和公共服务设施,方便住户工作生活。要求各地优先安排足够的存量建设用地或政府收储土地用于保障性住房建设,规定保障房建设用地不占市县用地年度指标。在这方面,九江市的做法很有借鉴意义。该市对市中心城区10万套保障房建设,按统一规划,分年度实施要求,一次性落实了全部建设用地。市委市政府在保障房建设用地上舍得用好地,尽量选择靠近市中心、交通方便、周边公共设施配套较完善地段,建设保障性住房。像已建成的怡嘉苑和怡康苑都是区位好、医院学校等公共配套设施齐全、交通方便的小区,怡馨苑则建在中心区。2012年公租房怡景苑项目,选在了在八里湖新区最具价值黄金地段。
  (三)探索融资方式创新,破解建设资金瓶颈
  资金问题一直是困扰着各级政府保障房建设的难题。2010年下半年,江西省政府专门成立了省城镇开发投资有限公司,作为保障性住房建设和城市棚户区改造的省级融资平台,以各市县政府提供的相应土地作为抵押,向省开发银行牵头的银团贷款,再由省级融资平台转借给市县使用。该做法得到了中央和国家银监会等部门领导的肯定。为全面推进保障房建设,破解建设资金瓶颈,江西省还准备采取两项积极融资措施,一是拟组建“江西省保障性住房建设投资有限公司”,将符合政策规定的专项资金和其他资产作为注册资金,每年向金融机构融资用于全省各市县保障性住房建设。二是采取“政、企、银”合作的方式加快保障性住房建设,即由省建设厅牵线搭桥,优选两家大型国企与市县政府达成协议,由国企向银行贷款建设保障房,建好后由政府回购(BT模式)。
  (四)设置保障性住房专门管理机构
  为加强保障性住房的建设和管理,一些地市成立了负责住房保障的专门机构。如九江市在全省率先成立“保障房管理局”,属于市住房保障和房产管理局下的二级局,负责保障性住房的建设、分配和管理,拥有35个人员编制。为形成有效管理系统,九江市还要求每个街道明确一名分管领导和一名专干,负责辖区内住房保障对象申请审核和管理工作。赣州市则于2010年4月成立了“城市住房保障管理中心”,负责全市保障性住房的行业管理以及市中心城区保障性住房的建设、管理和分配工作。该中心属于全额拨款事业单位,拥有15个编制。其中,一些人员是作为“房管员”,分布在各个廉租房小区,代表政府对小区的房屋和住户进行日常管理,并负责租金的收缴工作。也有一些地方管理机构不完善,如调研中南昌市反映,仅成立了一个“住房保障办公室”,从其他单位抽调了8个人组成,由于“三缺”(缺编、缺人、缺经费),影响了保障性住房建设和管理的效率。
  (五)创新保障性住房租售后管理模式
  江西省由于率先开展廉租房建设,目前已经有一批廉租房小区投入使用。他们发挥社区居委会、房管员、物业等的作用,探索出一套“五有”管理模式,即:一有入住教育。针对廉租房住户素质偏低,街道及社区居委会举办讲座、发放宣传册,向入住家庭宣传保障性住房相关政策和小区住户文明守则。二有入住档案。将入住家庭住房、工作和其他有关信息建立入住档案。三有物业管理。保障性住房小区全部实行物业管理服务,其物业服务收费按同等级普通商品房标准70%收取,不足部分由当地财政补助,或从小区商业设施的租售收入中贴补。四有帮扶服务。鼓励物业服务企业在招聘人员时,同等条件下,优先聘用所服务小区内的城市最低收入家庭中有劳动能力的成员从事物业服务。赣州市专门建设了廉租市场和廉租店面,扶持廉租住户就业、创业;九江市保障房小区的保安员、保洁员等均在住户当中聘请。五有基层组织入驻。在保障性住房小区建立基层党组织、社区管理机构、警务室等,巩固基层堡垒作用,积极做好社会管理和服务工作。
  (六)强化保障房工程质量安全监管
  江西省保障性安居工程建设严格执行国家有关技术标准,坚持工程设计、监理、施工招投标制,确保工程质量。加强规划、设计、建材、施工、验收等各个环节的质量管理。每年组织专家对在建保障性安居工程项目进行不少于2次的质量安全专项检查,及时消除工程质量安全隐患,杜绝重大质量安全事故发生。率先在全国推行保障性安居工程三个“百分之百”质量安全监管措施,即百分之百实行分户验收,百分之百设立工程建设质量标志牌,百分之百落实视频远程监控。

  三、江西省保障性住房建设中的主要问题

  (一)地方资金配套和债务压力大,融资难
  中央补助资金在保障性安居工程建设中占比较低,以廉租住房为例,中央分别按每平米400元、500元(比照西部政策县)的标准予以补助,而实际造价每平方米需1200-1600元。中央补助资金不足实际造价的35%,地方需配套65%以上。这样的投入,对处于“吃饭财政”的地方政府来说,资金配套压力相当大。同时随着建筑材料和人工费用、土地成本、拆迁成本不断上涨,地方资金配套困难较大。由于近年来保障房建设任务集中,资金需求集中释放,为完成任务,许多地方只能通过前期预算外结余资金和商业融资弥补建设资金不足,虽在短期使资金供需矛盾有所缓解,但后续资金困难会越来越大。
  调研中地方建设部门反映,融资贷款难度大。目前国家正在清理地方政府融资平台,对保障性住房建设还没有出台具体可操作性的金融支持政策,贷款手续繁琐、时限过长,贷款融资普遍存在困难。虽然建设部、人民银行出台了支持保障房建设的相关政策,但现实中当地国有四大商业银行都不够配合。
  (二)部分城市廉租房存在“租不出去”问题
  调研中南昌市反映,廉租住房空置率很高,多数人希望得到租赁补贴租金,而不希望得到住房实物。原因主要有两个方面。一是廉租房的选址问题。虽然国家要求廉租房要建在交通便利设施齐全的地段,但对于南昌这样的城市来说很难落实,许多是建在交通不便配套设施不齐全的地方。对低收入者而言,住这样的房子交通成本很高,而拿租赁补贴可在就近的中心城区租房住,因此宁愿选择租金补贴。二是廉租房的面积问题。国务院规定,公租房应以40平方米左右的小户型为主,廉租房的套型建筑面积应在50平方米以内。这一标准适用于人口拥挤的一线城市,但对二三线城市来讲偏低,使得廉租房的吸引力下降。
  (三)出售及售价确定问题
  江西省实行“租售并举”政策,主要是为了回笼部分资金,缓解财政压力。出售价格采取建安成本加拆迁成本,预计在市场价格的60%-70%之间。但由于仅是有限产权,有购买意向的群众很少。据赣州的初步调查,仅有12%的群众愿意购买保障房。九江市测算,若以市场价的60%,卖掉70%的保障房,则10年政府可以收回全部投资,并且掌握30%的房源作为基本保障。因此,保障房未来出售的前景如何,售价应如何确定,产权政策是否会做出调整,是决定保障建设可持续性的一个关键问题。
  (四)数据平台问题
  目前,对保障房申请者的资格审核主要依靠街道和民政部门入户调查和张榜公示的方式,没有建立统一的数据平台,民政、住房、公安、银行等部门之间没有实现联动。这使得收入审核工作任务非常繁重,而且信息的真实性和准确性存在问题。目前江西的民政部门正在开展居民家庭经济状况比对建设试点工作,搭建信息比对平台。但这项工作是鼓励地方自愿进行尝试,而地方政府没有太大的动力,需要国家层面建立规则和规范,在全国范围大力推进。

  四、对策建议
  江西省在保障性住房建设和管理中的一些作法,对全国有一定借鉴意义。例如,保障房“三房合一、租售并举”机制,科学规划保障性住房选址、舍得用好地的做法,准入资格“三级审核,三榜公示”的审核制度,搭建省级保障性住房建设融资平台,建立保障房专门管理机构等。
  针对江西省在保障房建设中存在的困难和问题,我们提出建议:
  一是加快国家层面的住房保障法律法规制定。保障性住房建设是政府履行社会管理、公共服务职责的重要内容之一,随着保障性住房实物量和享受人群的不断扩大,建立健全住房保障长效机制,依法依规管理保障性住房,特别是对保障房规划、建设、分配、租后管理、退出等行为依法进行规范,显得十分迫切。由于没有相关国家法律可依,给地方立法及实际工作带来了较大的困难。建议国家加快制定出台住房保障法等法律法规,为保障性住房建设和管理工作提供法制保障。
  二是加强对保障性住房融资的政策支持。虽然国家要求金融机构支持保障性住房建设,但缺乏可操作的实施办法,约束性不强。建议国家对金融机构贷款支持保障性住房建设提出更为明确和可操作性的要求,建立支持保障性住房建设的长效融资机制,如纳入政策性金融体系,并加强对政策落实的督查。
  三是制定保障性住房目标上,要因地制宜,不搞“一刀切”。中国各地区的城镇在经济水平、人口规模、城市规划、房价水平等方面存在很大的差异,对保障房的需求和定位也会有所不同。例如,人口密度大、房价水平高的大城市,对保障房的需求可能更高,可加大保障房建设力度,提高覆盖率。而一些县(包括县级市),房价不高、保障房需求少,就不必建设很多保障房、要求保障房覆盖率达20%。在保障房面积方面,全国按照建筑面积设置的标准(廉租房不超过50平米,公租房以40平米的小户型为主)有些僵化,建议按照当地平均住房面积一定比例来设置标准。
  四是要坚持保障性住房“不获利”原则不动摇。江西省目前实行的“租售并举”,对售出的保障性住房采取有限产权的政策,坚持了保障性住房“不获利”的原则。但是,一些地市担心房子卖不出去,还是存在恢复经济适用房政策的想法。目前来看,出售保障房以减轻财政压力和坚持保障房封闭运行之间存在着明显矛盾。我们认为,不管出现什么问题,一定要坚持保障性住房“不获利”原则不动摇。否则会造成很大的寻租空间,导致分配不均,使“民心工程”变成为“违心工程”。
  五是加快住房保障信息系统建设。加快住房保障信息系统建设是实施保障性安居工程的重要内容,通过信息化手段提高管理效率,是加强保障性住房管理的迫切需要。从江西省实践看,一部分市县虽然建立了住房保障信息系统,但各自为政、相互独立、程序各异、难以互连互通的问题十分突出,实现住房保障信息互连互通资源共享迫在眉睫。建议国家统一投资,尽快搭建国家、省、市、县四级保障性住房信息管理系统,实现全国住房保障信息共享,同时加快建立与财政、人社、社保、公安、工商、税务和社区服务等信息共享机制。

  调研组成员: 王小广 郑慧 胡琳琳
  本报告执笔人:胡琳琳

 

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